LA SURVIE DU COTON AFRICAIN, ENTRE CONFLIT ET COOPÉRATION : QUELLES VOIES À SUIVRE ?

Genève, Suisse, 14 novembre 2002

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Description

Le Contexte

Le 13 mai 2002, les Etats-Unis, premiers producteur mondial de coton, ont adopté une nouvelle loi agricole dénommée "Farm Security Investment Act of 2002" plus connue sous le nom de " Farm Bill ". Elle prévoit une augmentaion de près de 70% des aides apportées aux fermiers américains, soit 180 miliards de dollars US sur 10 ans. Une des conséquences directes de cette mesure commerciale américaine pourrait êre la fragilisation de la filière cotonnière africaine qui, bien que ne bénéficiant pas de subventions étatiques conséquentes, reste encore performante sur le marché mondial.

Réunis pour une concertation sur le coton les 25 et 26 juin 2002 à Abidjan, les ministres de l'agriculture d'Afrique de l'Ouest et du Centre (CMA/AOC) ont adopté un Mémorandum élaborant une stratégie commune pour faire face à " la concurrence des producteurs occidentaux ". Le ministère ivoirien de l'agriculture, Sébastien Dano Djédjé - responsable, dans le cadre de la CMA/AOC, de la compétitivité des produits agricoles d'exportation -, qui présidait cette conférence régionale, s'est engagé dans ce texte à " entreprendre la préparation d'un dossier à introduire auprès de l'Organe de Règlement des Différends de l'OMC, et aussi, pour les négociations bilatérales avec l'Union Européenne et les Etats-Unis sur le dossier des subventions de la filière coton ".

La Problématique

Les pays d'Afrique de l'Ouest et du Centre ont produit en 2001-2002 environ 991'000 tonnes de coton fibre, ce qui représente environ 5% de la production mondiale, avec un taux d'exportation de 95%. Si la production africaine est relativement compétitive, elle ne peut soutenir la guerre des prix sur le marché international résultant des subventions massives dont ses concurrents bénéficient. Confronté à un problème similaire, le gouvernement brésilien a d'ores et déjà déposé une plainte auprès de l'organe de règlement des différends. Pour les pays africains, la question d'un tel recours auprès de l'OMC se pose également. Il s'agit en particulier d'évaluer la compatibilité avec les règles de l'OMC des subventions américaines, leur justification économique, ainsi que les chances de succès d'une plainte africaine devant l'ORD.

Clause de paix

La " clause de paix " ou de " modération " contenu dans l'article 13 de l'Accord sur l'agriculture, applicable pour une période de neuf ans, pourrait constituer un obstacle à une action devant l'ORD, mais elle inclut une conditionnalité quantitative liée au volume des aides qui ne doivent pas dépasser le seuil défini suivant la période de référence de l'année 1992. Or, il se trouve que les subventions américaines en 2001 représentent le double de celles de 1992 , ce qui engendre du coup l'extinction de la clause de paix. C'est le fondement de la recevabilité de la plainte du Brésil et pourrait être transposable au cas soulevé par les pays africains.

Niveaux d'engagement

Pendant un moment, le débat s'est focalisé sur la question de savoir si le montant des aides américaines restent en-deça ou au-delà du niveau sur lequel se sont engagés les Etats-Unis. Le Mémorandum de la CMA/AOC continue à soutenir que " les subventions pratiquées dans les pays de l'OCDE sont en contradiction avec les règles de l'OMC " . L 'Union Européenne, par la voix de son porte parole à Washington, soutenait en mai dernier qu'elle n'envisageait pas encore de saisir l'Organe de Règlement des diférends de l'OMC dans la mesure où le montant des aides était en deçà du seuil légal autorisé . Mais ce plafond, ajoutait l'UE, "pourrait bien être crevé dans les années à venir, car la loi est basée sur des estimations de prix optimistes". Une étude récente semble pourtant minorer la question du niveau d'engagement de réduction des subventions. Il apparaîtrait que la liste des subventions notifiées par les Etats Unis à l'OMC ne contient aucune subvention sur le coton au titre de l'Accord sur l'agriculture . La conséquence directe de cette " omission " est de rendre cette subvention prohibée, car le problème ne se pose plus en termes de seuil, mais d'autorisation.

Forme des subventions

Il existe globalement deux formes de subventions : celles qui portent sur l'exportation dont ne bénéficient les firmes que lorsqu'elle vendent leur production à l'étranger. De telles subventions ont clairement un effet de distorsion sur les échanges. En revanche, les subventions à la production dont les firmes bénéficient quelque soit la destination du bien sont plus complexes en ce qu'elles protègent les producteurs nationaux en même temps qu'elles améliorent leurs parts de marchés internationales. Elles peuvent donc avoir un effet de distorsion sur le commerce même si cela n'est pas l'effet initial recherché. En suivant ce qui pourrait être la ligne de défense américaine , le contentieux va se focaliser sur cette dernière catégorie de subventions. Pour l'Afrique, la justification économique des aides américaines ne fait aucun doute. Elles entraînent pour elle à la fois une réduction des prix à l'exportation et une perte de parts du marché mondial. Quand bien même, il sera difficile de déterminer la nature juridique de ces subventions et d'apporter la preuve des dommages.

Objectifs

Dans un tel contexte, la présente table ronde a pour ambition de mettre en évidence les options possibles pour les pays d'Afrique de l'Ouest et du Centre dans le cadre de l'OMC. Elle s'efforcera en particulier d'évaluer les exigences et les chances de succès d'une plainte africaine devant l'Organe de Règlement des Différends de l'OMC et explorera les voies alternatives de négociation qui s'offrent à l'Afrique avec les Etats Unis dans le cas du " Farm Bill ". Plus spécifiquement, les discussions tenteront d'apporter des réponses aux questions suivantes :

Une plainte sur le coton aurait-elle des chances d'être recevable ? les Etats-Unis peuvent-ils invoquer la clause de paix ?
Dans quelle mesure les subventions américaines sur le coton sont-elles ou non conformes au droit de l'OMC ?
Le coton américain et africain peuvent-ils être considérés comme des produits similaires ?
Une plainte par les pays africains est-elle toujours nécessaire au vu de la plainte brésilienne ?
Les pays africains devraient-ils se contenter de participer comme "tierce partie" ?
Quel(s) pays devraient/pourraient endosser la responsabilité de déposer la plainte ?
Les pays africains sont-ils prêts à allouer les ressources humaines, techniques et financières nécessaires à une procédure de règlement des différends ?
Au-delà du cas du coton, quelles leçons tirer dans le cadre du réexamen du Mémorandum d'Accord sur les règlement des différends : le système de l'OMC qui prévoit en dernier ressort la suspension de concessions commerciales est-il attractif pour les pays africains ? Quelles réformes permettraient une utilisation optimale du système par les pays en développement ?