ACP-UE : Après la Banane, les Préférences Européennes pour le Sucre ACP Menacées par les Plaintes Brésilienne et Australienne

Par des lettres datées du 27 septembre 2002, les gouvernements du Brésil et de l'Australie ont saisi l'Organe de Règlement des Diffèrends de l'OMC d'une plainte visant à réduire voire à supprimer les subventions européennes sur le sucre, et à annuler les préférences commerciales pour le sucre des pays ACP.

Ces deux pays soutiennent entre autres arguments que le régime communautaire applicable au sucre soumet le sucre importé à un traitement moins favorable et qu'il est donc contraire à l'article III:4 du GATT de 1994, étant donné que le sucre importé, contrairement au sucre contingenté des CE, ne répond pas aux conditions requises pour bénéficier du prix d'intervention élevé garanti par ce règlement. Dans un communiqué publié par la mission du Brésil à Genève, il est fait référence au sucre brut importé à des taux préférentiels des pays ACP et raffiné ensuite dans l'UE et réexporté à des prix subventionnés. Le communiqué note que " ces subventions à l'exportation octroyées grâce à cette opération ne sont pas incluses dans les engagements de réduction de l'UE au terme de l'accord de l'OMC sur l'agriculture ".

Il est important de rappeller que l'un des composants importants de la Convention de Lomé est le Protocole du sucre (signé par 16 pays ACP). Il stipule que l'Union européenne peut importer 1,3 million de tonnes de sucre chaque année, à des prix très proches des prix élevés reçus par les fermiers producteurs de sucre de betterave de l'UE.

La levée de boucliers

Aussitôt la plainte déposée, le spectre de la plainte sur la banane a refait surface. Monsieur Pravind Jugnauth, le ministre de l'Agriculture de Maurice, un des plus grands exportateurs ACP de sucre, a tout de suite fait part de son inquiétude : " Nous sommes très inquiets dans la mesure où cette plainte constitue une attaque directe contre les accords préférentiels conclus entre l'UE et les ACP et, par conséquent, contre le Protocole sucre. Le ministre mauricien, qui est également président du comité ministériel ACP sur le sucre, a estimé que "ce sont des intérêts vitaux des pays ACP dont Maurice qui sont en jeu". M. Jugnauth a affirmé que " compte tenu du danger " que porte cette initiative, il a convoqué le même jour, soit le 27 septembre, une réunion du bureau ministériel des ACP, en tant que porte-parole des ACP sur le sucre. A l'issue de la rencontre, les décisions suivantes ont été prises : 1) les trois ministres présents (Maurice, Fidji et Guyane) vont rester en contact permanent et échanger des informations sur la question ; 2) le groupe consultatif des ambassadeurs sur le sucre au niveau des Bruxelles a convoqué une réunion urgente pour évaluer le défi lancé par le Brésil et l'Australie dans toutes ses dimensions et de suggérer des actions à entreprendre au niveau politique, technique et légal et 3) une ligne de communication a été ouverte avec la commission européenne et auprès de Genève.

Du côté de l'Union Européenne, M. Pascal Lamy a, dans le discours prononcé à l'ouverture des négociations sur les accords de partenariat économique (APE), dénoncé cette attaque venant des pays tierces, attaque qui intervient après celles engagées contre les préférences commerciales sur la banane et le thon. " C'est comme si ils voulaient marquer à leur manière l'ouverture des négociations ACP/UE sur les APE ; cette attaque australo-brésilienne risque de faire mal aux pays ACP et blesser les 49 pays les plus pauvres de la planète ".

Le problème de la compatibilité avec les accords de l'OMC

On assiste de plus en plus à une dénonciation systématique des préférences commerciales octroyées aux ACP. Le reproche principal est qu'elles lèsent les PED non-ACP, qui bien qu'ayant un niveau de développement inférieur ou égal, bénéficient d'un régime commercial moins favorable que celui de Lomé. Du point de vue des règles du GATT, ceci était contraire au principe de la nation la plus favorisée (NPF) dont on ne peut déroger que par le biais de mesures non discriminatoires inscrites dans le système des préférences généralisées (SPG). L'UE avait donc déjà dû obtenir une dérogation spéciale auprès de l'OMC pour maintenir le volet commercial de Lomé IV-bis.

De la même manière que les bananes, le protocole 3 sur le sucre prévoit un traitement spécifique et préférentiel pour les produits provenant des pays ACP qu'il régit, et englobe un engagement des CE à acheter et à importer, à des prix garantis, des quantités spécifiées de sucre originaire des pays ACP.

Le précédent de la banane avait permis d'aboutir à la conclusion que les mesures exigées par la convention de Lomé étaient contraires à l'article premier du GATT (clause NPF) sous réserve de la dérogation négociée. Elle avait permis aussi de récuser une justification juridique des préférences dans l'article XXIV du GATT sur les zones de libres échanges et les unions douanières du fait de l'absence de réciprocité exigée par le paragraphe 8 de l'article XXIV.

Bien que les conclusion de l'ORD n'ont concerné que le régime de la banane, elles pourraient s'appliquer à l'ensemble du régime préférentiel de Lomé. En effet, l'article 182 de la Convention de Lomé IV qui régit l'accès en franchise de droit de douane et les marges tarifaires ne concerne pas que la banane, mais aussi les autres produits des Etats ACP dont le sucre et auxquels s'appliquent ces préférences. Cette décision pourrait donc être assimilée à la consécration juridictionnelle de l'incompatibilité du régime préférentiel de Lomé avec le droit GATT/OMC.

Le démantèlement des préférences commerciales en faveur des ACP : Suite et fin

Si cette plainte devait aboutir, elle entraînerait des restrictions encore plus sévères imposées par l'OMC sur les exportations européennes de sucre, réduisant, dans le même temps, les restitutions à l'exportation d'un montant équivalent à celui des importations communautaires préférentielles de sucre en provenance des pays ACP. Cela n'entraînera pas forcément une révision à la baisse du quota ACP, mais pourrait forcer les Etats membres de l'UE à accélérer la réforme du secteur, avec à la clé, l'abandon du soutien au prix au profit des paiements d'aides directes. Une telle réforme compromettrait directement les préférences commerciales accordées sur le sucre aux pays ACP, puisque Commission européenne estime qu'une baisse de 25 % du prix du sucre européen engendrerait pour les exportateurs ACP une perte de revenu d'environ 250 millions d'euros par an.

La volonté persistante de certains PED de démanteler les préférences commerciales des ACP, ou à tout le moins, leur volonté de bénéficier des mêmes privilèges commerciales, prouve encore que l'Afrique devra s'intégrer au système commercial multilaréral en tant qu'acteur à part entière. Après les dernières illusions nées de la dynamique du droit au développement dans les années soixante dix, on semble irrémédiablement s'acheminer vers la fin de ce qu'on a pu appeler la dualité de normes dans le système GATT/OMC. Peut être devrait on se diriger vers une autre logique qui consacrerait une différenciation de traitement exclusivement basée sur le niveau de dévelopement et qui favoriserait un régime spécifique pour les PMA ? En d'autres termes, les préférences commerciales non réciproques fondées sur des considérations historiques et géographiques semblent avoir fait leur temps. Dès lors, les seules catégories viables, susceptibles de traitement différencié sont celles basées sur des considérations économiques.