AMNA : Le nouveau texte de l'AMNA exhorte les membres à étudier des compromis entre la formule et les flexibilités

Pour arriver à un accord dans les discussions profondément litigieuses du Cycle de Doha sur le commerce des biens industriels, il faudrait peut-être accorder aux pays en développement davantage de possibilités de soustraire certains produits à la réduction tarifaire, a laissé entendre, la semaine dernière, le Président du Comité de négociation de l'AMNA à l'OMC.

Dans un nouveau projet de texte qui doit servir de base à des débats supplémentaires, l'Ambassadeur canadien, Don Stephenson, a reconnu une absence totale de consensus, entre Membres de l'OMC, sur certaines des questions centrales dans les négociations. Celles-ci comprennent la formule qui déterminera les futurs niveaux tarifaires pour les pays développés et de nombreux pays en développement, et les flexibilités qui détermineront dans quelle mesure ces derniers pays seront en mesure de soustraire certains secteurs à la pleine vigueur de la concurrence globale.

Publié le 8 février, le texte a succédé à l'accord potentiel controversé que Stephenson avait distribué aux Membres fin juillet. Ce document avait été fraîchement accueilli par des pays en développement de l'AMNA-11, tels que l'Afrique du sud, l'Argentine, le Brésil et l'Inde, qui ont jugent le texte trop exigeant envers les pays pauvres, trop accommodant envers les pays industrialisés, et disproportionné par rapport à la réforme des subventions agricoles prévue dans un projet d'accord sur l'agriculture qui y est lié, qui avait été publié en même temps.

Absence de consensus

Le projet de texte juillet 2007 était présenté sous forme de texte juridique en vue d'un accord, mais le nouveau texte est différent : il est divisé en deux colonnes, la colonne de gauche contenant le texte juridique, et la seconde, la description, par Stephenson, des divergences qui ressortent dans les négociations, avec des suggestions sur les moyens d'arriver à un consensus.

Stephenson a expliqué ce changement lors d'une conférence de presse tenue à la suite de la diffusion du nouveau texte. Le projet de juillet 2007, a-t-il déclaré, consistait en " une série de propositions émanant du Président " sur les points où il pourrait y avoir un accord, sur la base de " centaines d'heures " de consultations avec les Membres.

Par contre, le nouveau document " rend mieux compte de là où nous en sommes effectivement dans les négociations. " Bien que la plupart des observations de Stephenson reflètent (souvent de manière assez large) le spectre des positions des Membres où il n'y a pas de consensus, celui-ci a déclaré : " J'ai pris ma vie entre mes mains ici et là pour proposer aux Membres une orientation sur les voies et moyens d'envisager la résolution de certaines de ces questions. "

Les coefficients du texte de juillet 2007 conservés

Le nouveau texte a conservé un ensemble clé de chiffres qui figuraient dans le texte de juillet les 'coefficients de 8 ou 9 pour les pays développés, et de 19 à 23 pour les pays en développement. Introduits dans la formule tarifaire 'suisse', ces chiffres deviennent les plafonds tarifaires des Membres, avec des abaissements correspondants qui s'appliquent à tous. Ainsi, les pays développés réduiraient tous les droits tarifaires industriels à un niveau inférieur à 8 ou 9%, alors que les près de 30 pays en développement tenus de recourir à la formule abaisseraient tous les droits sur les produits manufacturés à un niveau inférieur à 19-23%, avec des exceptions limitées - à négocier.

En juillet dernier, les membres de l'AMNA-11 ont vivement critiqués ces chiffres, en soulignant qu'ils contraindraient les pays en développement à abaisser les taux plafonds consolidés de leurs tarifs sur les produits manufacturés à des marges beaucoup plus importantes que pour les pays industrialisés. Ceci, on-t-ils affirmé, irait à l'encontre du mandat de Doha qui vise " une réciprocité qui ne soit pas totale dans les engagements de réduction " pour les pays en développement. L'Argentine était au nombre des pays qui jugeaient le texte inadéquat pour servir de base à des négociations supplémentaires.

Des pays industrialisés tels que les États-Unis et l'UE ont fait valoir que le mandat visant " une réciprocité qui ne soit pas totale " serait rempli en permettant aux pays en développement de quitter le cycle avec un plafond tarifaire modérément plus élevé. Ils insistent sur le fait qu'un accord sur l'AMNA doit avoir un effet sur les taux tarifaires appliqués en créant " de nouveaux flux d'échanges " ou " un réel accès au marché. "

Dans les discussions de l'automne dernier, les divergences sur l'AMNA avaient commencé à être plus flagrantes. Ceci était en contradiction avec les avancées significatives (quoique progressives) réalisées dans les discussions sur l'agriculture, dont on avait longtemps pensé qu'elle était la question la plus insoluble des négociations difficiles du Cycle de Doha. Sans citer aucun pays nommément, le nouveau texte de Stephenson reflète fidèlement les positions des Membres sur les coefficients : de l'UE et des États-Unis qui recherchent des coefficients de 10 pour les pays riches et de 15 pour les pays en développement, avec une différence de pas plus de 5 points entre les deux ; à l'AMNA-11, qui souhaite un coefficient de 30 ou 35 pour les pays en développement, avec un 'écart' d'au moins 25 points. Le texte fait également référence aux pays dits du groupe 'middle ground' - intermédiaire - comprenant le Costa Rica et le Chili, qui proposaient des chiffres similaires à ceux du projet de texte de juillet, mais qui ont récemment fait pression en faveur de chiffres " légèrement inférieurs " à 8 ou 9 pour les pays développés.

Les flexibilités, une question " très ouverte "

Le nouveau projet de texte s'écarte du texte de juillet 2007 sur la question des flexibilités qui détermineront le nombre de produits et la proportion des importations de produits manufacturés que les pays en développement seront en mesure de soustraire à la pleine vigueur des abaissements tarifaires.

Le texte de juillet prévoyait d'autoriser les pays à développement à soumettre 10% des lignes tarifaires à des réductions de la moitié de celles normalement requises (à la condition que ceci ne couvre pas plus d'un dixième de la valeur des importations de produits manufacturés). Autrement, ils seraient à exclure totalement 5% des lignes tarifaires de la réduction (bien que cela ne soit limité qu'à 5% de la valeur totale des importations). Ces chiffres étaient placés entre grands crochets, ce qui indique l'absence d'accord, mais étaient restés constants depuis l'accord cadre de juillet 2004, qui avait relancé le Cycle de Doha, à la suite de la rupture des discussions à Cancun, l'année précédente.

Stephenson a totalement supprimé les chiffres '10 et 15' de ses nouveaux textes, en laissant les grands crochets vides. Pour quelles raisons ? Il a déclaré lors de la conférence de presse qu'il s'était rendu compte que ce n'étaient pas les coefficients, mais " les flexibilités qui sont peut-être la question la plus ouverte. Alors, de fait, mon nouveau texte dit à présent que les Membres auront à résoudre les flexibilités avant d'être en mesure de résoudre les coefficients. "

Le texte présentait diverses demandes de flexibilités additionnelles émanant de différents pays en développement, tant en termes de nombre de produits que de part des importations visées. Il faisait également état une proposition émanant de l'UE et des États-Unis qui vise à restreindre la possibilité pour les pays en développement de décider des produits à soustraire aux abaissements tarifaires. La formule et les flexibilités sont liées de manière inextricable : on peut s'attendre à ce que les gouvernements soient plus à l'aise avec des coefficients plus faibles s'ils sont assurés d'être en mesure d'exempter davantage de produits des abaissements tarifaires plus importants que ces coefficients entraîneraient. À l'inverse, si l'on restreint les flexibilités pour protéger les produits contre la réduction tarifaire, les gouvernements feraient pression en faveur de coefficients plus élevés.

Exploration de 'l'échelle mobile'

Selon Stephenson, cette " relation évidente " entre les deux avait été corroborée dans ses consultations : les pays semblaient disposés à échanger les coefficients de la formule contre les flexibilités. Ceci, a-t-il conclu, " suggère fortement une approche de 'l'échelle mobile' pour arriver à un consensus, en particulier parce qu'elle pourrait servir de base pour convenir de résultats différents pour des pays en développement différents - une revendication persistante de certains pays en développement. " L'idée de résultats différents pour des pays différents ne serait pas contraire aux négociations du Cycle de Doha. Le projet de texte publié la semaine passée par le Président des discussions sur l'agriculture tente de prendre en considération des préoccupations spécifiques relatives aux dépenses agricoles aux États-Unis, ainsi que dans l'UE. "

J'avance la proposition [de l'échelle mobile] parce que certains Membres me disent pouvoir accepter un coefficient plus élevé pour des pays qui conviennent de ne pas recourir à leurs flexibilités ; certains Membres me disent pouvoir accepter un coefficient plus faible si les flexibilités étaient accrues ; certains disent pouvoir envisager d'accroître les flexibilités si le coefficient était suffisamment faible, " a déclaré Stephenson. " Tout cela, pris ensemble, semble laisser entendre que ces deux éléments sont liés : lorsque l'un augmente, l'autre pourrait diminuer, et c'est ce que j'ai invité les Membres à examiner dans les négociations qui démarrent la semaine prochaine. "

Stephenson a reconnu que la formule et les flexibilités étaient peu susceptibles d'être résolues à moins de concessions réciproques avec l'agriculture, dans un processus de négociation 'horizontale'. Il a néanmoins instamment invité les diplomates à " se préparer en vue de la négociation horizontale " en étudiant les relations entre les deux domaines en " termes concrets ", et à rendre plus explicites les concessions entre les coefficients et les flexibilités. Ceci clarifierait les options ouvertes aux négociateurs et à terme, aux ministres, augmentant ainsi leurs chances d'arriver à un compromis.

Le Président de l'AMNA a rejeté l'idée selon laquelle, en supprimant de son texte les chiffres pour les flexibilités, il reconnaissait qu'il y avait lieu de les rehausser. " Je ne sais pas comment cela finira, les Membres auront de fait à négocier cela. Je ne sais pas non plus si le coefficient qui sera finalement convenu se situera dans la gamme proposée, " a-t-il déclaré.

Néanmoins, une disposition entre grands crochets figurant dans le nouveau texte récompenserait les pays en développement qui s'abstiennent de recourir aux flexibilités en leur accordant un coefficient supérieur de 3 à 5 points au coefficient normal. Le texte de juillet n'aurait ajouté que trois points supplémentaires à leur coefficient.

Toujours entre grands crochets, les prescriptions en matière de libéralisation pour les petites économies vulnérables et pour les pays ayant des plafonds de consolidation sur moins de 35% de l'ensemble des lignes tarifaires, énoncées dans le nouveau texte, ont également été assouplies, par rapport au projet de texte de juillet 2007.

Pour ce qui est des quatre Membres ayant récemment accédé à l'OMC, qui auront à soumettre leurs lignes tarifaires à la formule de réduction - la Chine, Taiwan, la Croatie et Oman - le texte prévoit une période de mise en œuvre de deux à cinq ans plus longue que la période de huit ans fixée provisoirement pour l'ensemble des pays en développement. Les produits pour lesquels des abaissements tarifaires liés à l'accession sont toujours appliqués - seulement un petit nombre pour la Chine et cela sera terminé d'ici 2010 - bénéficieront d'une période de 'grâce' de deux à trois ans avant le début de l'introduction progressive des abaissements tarifaires de Doha. Cette période de répit supplémentaire a suscité des critiques de la part de la National Association of Manufacturers américaine, qui a déclaré que la Chine aurait " jusqu'à 17 ans " pour mettre en application les abaissements tarifaires sur certains produits manufacturés.

Certains types de textiles et de vêtements ont été ajoutés aux listes de produits pour lesquels les États-Unis et l'UE seraient en mesure de prendre deux années supplémentaires pour introduire les abaissements tarifaires (soit un total de six au lieu de quatre, sur la base des chiffres entre grands crochets), afin d'atténuer les effets de la libéralisation tarifaire multilatérale sur les pays auxquels ils accordent depuis longtemps des préférences commerciales unilatérales.

Réactions initiales

Juste avant la distribution des deux projets de texte révisés, la semaine dernière, le gouvernement argentin avait publié une déclaration menaçant de bloquer le nouveau texte sur l'AMNA s'il ne prévoyait pas un écart de 25 points entre les coefficients des pays développés et ceux des pays en développement, ainsi que l'expansion des flexibilités. L'Argentine estimait que les flexibilités figurant dans l'AMNA étaient moins favorables que celles énoncées dans les négociations sur l'agriculture, qui ne font pas l'objet d'un plafond sur le volume des importations.

A la suite de la publication des textes, le Ministre du commerce indien, Kamal Nath, s'adressant à la presse, cette semaine, à New Delhi, a salué le nouveau texte de l'AMNA qui " montre qu'il y a d'autres points de vue émanant de nombreux pays ". Il a toutefois fait part de son inquiétude concernant le fait que la suppression des chiffres pour les flexibilités dans le nouveau texte " laissait l'ambiguïté s'installer. " " Nous avons besoins de flexibilités accrues, " a-t-il souligné.

Les groupes industriels indiens ont été plus critiques de la décision de Stephenson visant à conserver les coefficients du projet de texte de juillet 2007.

Les réactions initiales de la Représentante au commerce extérieur américaine ont également été fraîches. " Non seulement le nouveau texte [de l'AMNA] présente une réduction de l'ambition, mais il soulève de nouveaux défis en ce qui concerne la clarté de la prise de décision, " a-t-elle déclaré, le 13 février, dans un discours prononcé au Peterson Institute for International Economics, une cellule de réflexion de Washington. Réitérant en partie les propos tenus par son homologue indien, elle a affirmé que la suppression des chiffres pour les flexibilités avait suscité de " l'incertitude " et a averti que " la perspective d'avoir à présent à nous bagarrer sur le point de savoir s'il faudrait plus ou moins de flexibilité que dans le projet de texte initial " ne nous fera pas avancer rapidement vers une phase finale des négociations entre ministres. Elle a toutefois déclaré que les textes de l'agriculture et de l'AMNA faisaient progresser les négociations " en général. "

Les délégués basés à Genève mettront cette semaine à profit pour assimiler les nouveaux projets de texte et consulter leurs capitales ; puis les groupes de négociation de l'AMNA et de l'agriculture doivent se réunir la semaine prochaine. Ces discussions comprendront des réunions dites en 'Room E', regroupant des responsables de plus de trente de délégations de représentants.

Des progrès réguliers dans ces consultations prépareraient le terrain pour le lancement, par le Directeur général de l'OMC, Pascal Lamy, d'un 'processus horizontal' qui impliquerait des concessions réciproques intersectorielles entre l'AMNA et l'agriculture. Ceci - au moins selon le scénario le plus optimiste - aboutirait à une conférence au niveau ministériel, fin mars, en vue de peaufiner les derniers détails d'un accord cadre sur les 'modalités' pour l'agriculture et le commerce des biens industriels, préparant le terrain pour la conclusion du Cycle de Doha d'ici la fin de cette année.