NAMA : Les Membres se préparent enfin à " une négociation réelle "

Les Membres de l'OMC sont toujours loin de s'entendre sur les abaissements tarifaires relatifs aux produits manufacturés, a reconnu cette semaine, le Président des négociations du Cycle de Doha sur l'accès au marché pour les produits non agricoles (AMNA).

Les pays clés restent divisés sur les chiffres qui détermineront les niveaux tarifaires futurs des produits manufacturés pour les pays industrialisés et les pays en développement. Toutefois, il y a une convergence croissante sur la 'structure' des formules et des exceptions dans lesquelles ces chiffres seront insérés. Le Président Don Stephenson (Ambassadeur du Canada) a déclaré, lors d'une session du Comité de négociation, le 14 avril, qui les pays s'apprêtaient en vue d'une " négociation réelle " - après pas moins de " deux années de positionnement. "

Stephenson faisait rapport de ce qu'il avait entendu lors des récentes réunions individuelles - one-to-one meetings - en 'confessionnal' avec la plupart des pays devant appliquer la formule de réduction tarifaire normale : tous les pays industrialisés et environ 30 des grands pays en développement.

Afin d'appuyer les chances de négociation réelle en vue d'aboutir à un accord, on s'attend à ce que Stephenson produise un projet de texte révisé montrant là où un accord était possible, d'ici fin avril ou début mai. Ce texte, aux côtés d'un autre projet de texte émanant du Président du Comité de l'agriculture, servirait de base à un processus de négociation " horizontale " pour des compromis intersectoriels. S'il est possible de résoudre une part suffisante des questions restantes, les ministres de nombre de Membres de l'OMC se réuniraient pour élaborer un accord cadre sur l'agriculture et le commerce des produits industriels. Les délégués indiquent qu'une réunion 'mini-ministérielle' est prévue à titre provisoire pour la semaine débutant le 19 mai, mais que ceci revenait peut-être à faire preuve de trop d'optimisme.

Large soutien à l'échelle mobile limitée

Le Président de l'AMNA ne faisait pas preuve d'exagération en soutenant que les Membres avaient passé beaucoup de temps à manœuvrer en vue d'un positionnement avantageux. Contrairement aux négociations sur l'agriculture, il n'y a qu'un petit nombre de chiffres en jeu dans les discussions sur l'AMNA. Ces paramètres détermineront là où les pays sont susceptibles d'acquérir un accès au marché ou de voir l'éviction des produits manufacturés locaux par les importations. Sur deux des paramètres les plus cruciaux - les 'coefficients' de la formule qui détermineront les futurs niveaux tarifaires pour les pays développés et les pays en développement, et les 'flexibilités' pour permettre à ces derniers pays de soustraire certains produits à la réduction tarifaire - les pays sont depuis longtemps profondément divisés.

Dans un texte de projet d'accord antérieur mis en distribution en février, Stephenson laissait entendre que dans la recherche d'un accord, les Membres pourraient explorer des compromis entre la formule et les flexibilités. Il y a un lien direct entre la formule et les flexibilités : les pays pourraient accepter des abaissements tarifaires plus importants s'ils sont assurés de bénéficier d'une plus grande latitude pour protéger les secteurs sensibles contre ces mêmes obligations de réduction tarifaire, et vice versa.

Stephenson a par la suite présenté divers moyens potentiels d'échanger l'ambition contre la flexibilité. Celui qui a suscité le soutien le plus large est l'approche de 'l'échelle mobile' limitée, avec trois options de futurs coefficients pour les pays en développement, chacune associée à des chiffres différents sur le pourcentage de produits répondant aux conditions pour être partiellement, ou totalement soustraits à la réduction tarifaire. Quels seront ces coefficients précisément, et également autour de quel 'pivot' varieront-ils par rapport aux chiffres des flexibilités, seuls les ministres peuvent en décider, " ou au moins à un stade ultérieur dans les négociations, " a déclaré Stephenson.

Néanmoins, en plus de l'approche de l'échelle mobile limitée, certains signes ont commencé à apparaître sur le contenu potentiel du futur texte de Stephenson.

Ce dernier a dit aux Membres, par exemple, que ses consultations avaient révélé qu'un " consensus clair " se dégageait pour ramener les chiffres des flexibilités figurant dans le premier texte qu'il avait mis en distribution, en juillet 2007. Il y était prévu de permettre aux pays en développement de soumettre 10% des lignes tarifaires à des réductions de moitié de celles ordinairement requises (tant que ceci ne vise pas plus d'un dixième de la valeur des importations de produits manufacturés). Autrement, ces pays seraient autorisés à exclure totalement 5% des lignes tarifaires de la réduction (bien que ceci soit limité à 5% seulement du total de la valeur des importations). Stephenson avait totalement supprimé ces chiffres de son texte de février, pour tenter de stimuler un débat sur la relation entre la formule et les flexibilités.

Toutefois, concernant les coefficients, il y a peu de convergence même sur le point de savoir par où commencer la discussion. Selon Stephenson, quelques pays ont suggéré qu'aucun chiffre ne devrait figurer dans son nouveau texte. Toutefois, la " plupart des Membres " préféraient des gammes de chiffres sur lesquelles les ministres pourraient négocier.

Le texte de février de Stephenson, tout comme son texte précédent de juillet 2007, appelait à des coefficients de 8-9 pour les pays développés, contre 19-23 pour les pays en développement. Le coefficient d'un pays devient son plafond tarifaire après l'application de la formule, avec l'abaissement de tous les tarifs en-dessous de ce niveau (sauf ceux qui font l'objet de flexibilités).

Ces gammes ont suscité de vives critiques chez des membres du groupe de l'AMNA-11 tels que l'Argentine, le Brésil et l'Inde, qui soutiennent qu'elles exigent beaucoup plus des pays en développement que des pays industrialisés, et qu'elles sont disproportionnées par rapport aux réformes agricoles proposées dans les négociations sur l'agriculture. Dans le même temps, les pays développés, notamment l'UE et les États-Unis, ont déclaré que les chiffres pour les pays en développement étaient à la limite supérieure même de ce qu'ils pourraient accepter.

Pour son futur texte, Stephenson a déclaré que la plupart des pays pourraient vivre avec les chiffres de son texte de février, mais que " de nombreux Membres " appuieraient une gamme comprenant des coefficients plus faibles pour les pays développés. L'UE et les États-Unis ont toutefois insisté sur le fait qu'ils pourraient ne pas accepter des coefficients inférieurs à 8. La Norvège a par ailleurs laissé entendre qu'elle pourrait envisager d'en faire autant.

Un négociateur a suggéré que si elle n'était pas satisfaite, la " très forte demande ", par nombre de pays en développement, d'un coefficient inférieur à 8 pour les pays riches pourrait servir de positionnement diplomatique : si les États-Unis et l'UE sont peu disposés à aller plus loin, ceci pourrait renforcer les pays en développement dans leur propre quête d'un coefficient supérieur à 23.

Comme la plupart des pays industrialisés, les États-Unis et l'UE ont des plafonds de consolidation sur leurs droits tarifaires industriels à une moyenne bien inférieure à 8-9%. Toutefois, un petit nombre de secteurs politiquement sensibles - souvent ceux pour lesquels les pays pauvres sont des exportateurs compétitifs, comme les textiles, par exemple - ont été protégés de manière significative contre un demi-siècle de libéralisation. Un coefficient, disons, de 5-6 pourrait ne pas faire de différence importante pour des droits déjà à 2-3%, mais entraînerait des abaissements plus profonds pour les tarifs plus élevés, suscitant une opposition.

Selon le Progressive Policy Institute, basé à Washington, une gamme restreinte de biens de consommation pour les ménages, tels que les vêtements, les chaussures, le linge, les assiettes et les couverts comptent pour 3/5 des recettes douanières américaines, bien que ne représentant que 7% des importations. Les exportations en provenance des pays les plus pauvres sont soumises aux droits tarifaires les plus élevés de tous. Ainsi, les exportations en provenance du Cambodge - essentiellement des vêtements - sont soumises à un droit tarifaire de 17% sur le marché américain, alors que la Grande Bretagne, avec sa base d'exportation différente, n'est soumise qu'à des droits de 0,7%.

Un autre sujet litigieux était le lien entre les coefficients des pays en développement et leur participation à des initiatives de libéralisation 'sectorielle' facultative. Selon Stephenson, de nombreux Membres admettent un " lien théorique " entre les deux, mais ne sont pas d'accord sur la force et la pertinence de ce lien.

De nombreuses initiatives de libéralisation sectorielle ont été proposées, la plupart impliquant l'élimination ou la réduction très significative des droits tarifaires, une fois que suffisamment de pays auront signé, pour prendre en compte une 'masse critique' des échanges mondiaux. Des pays tels que les États-Unis, le Canada, la Suisse et la Thaïlande ont fait part de leur soutien à l'octroi d'un coefficient plus élevé aux pays en développement si ces pays participent à des initiatives sectorielles. Selon des sources, l'Inde, le Pakistan, le Brésil et d'autres pays se sont élevés contre cette idée. Stephenson a qualifié les initiatives sectorielles de " deal-maker ", sans être nécessairement des deal-breakers. Les associations d'affaires américaines sont particulièrement soucieuses de voir les marchés des grands pays en développement participer aux initiatives de libéralisation sectorielle pour des marchandises telles que les produits chimiques et les articles électriques. L'industrie automobile américaine est en train de faire pression en faveur d'un accord sur les obstacles non tarifaires liés au commerce automobile. Stephenson a toutefois déclaré cette semaine qu'une récente réunion sur les obstacles non tarifaires avait été " une perte de temps totale ", certains pays contestant encore la nécessité d'interprétations par secteur des règles de l'OMC visant à garantir que les réglementations, les normes, les tests et les procédures de certification ne créaient pas d'obstacles inutiles au commerce.

Nouvelle proposition de la Chine sur les pays ayant récemment accédé à l'OMC

On a également vu, au cours des dernières semaines, quelques nouvelles propositions dans les négociations sur l'AMNA. Ainsi, la Chine a demandé que les Membres ayant récemment accédé à l'OMC qui auront à appliquer la formule de réduction tarifaire (la Chine elle-même, Taiwan, la Croatie et Oman) bénéficient d'une 'période de grâce' de cinq ans avant d'avoir à mettre en œuvre les abaissements tarifaires du Cycle de Doha, pour lesquels ils sont encore en train de mettre en œuvre des abaissements tarifaires de grande portée, liés à l'accession, début 2003. La Chine a également demandé que ces pays bénéficient d'un coefficient plus élevé que convenu pour les pays en développement, mais aussi qu'ils soient autorisés à faire des abaissements 'de moitié de la formule' pour un plus grand nombre de lignes tarifaires. La proposition n'a pas fait mention d'une des revendications antérieures de la Chine, concernant un coefficient une fois et demie supérieure à celle des autres pays en développement.

L'UE et les États-Unis ont chacun qualifié la proposition chinoise " d'inacceptable ", indiquent des sources. Selon les États-Unis, elle est " incompatible avec ce que l'on attend d'un des plus grands bénéficiaires du Cycle de Doha. " Le Japon, le Mexique, la Corée, la Suisse et la Turquie figuraient au nombre des pays peu disposés à approuver des flexibilités supplémentaires pour la Chine. Un nouveau document du MERCOSUR appelait à permettre l'extension de la part des importations de produits manufacturés pouvant prétendre à des flexibilités, déclarent des sources. Le MERCOSUR, qui comprend l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay, a préalablement fait valoir que les membres des unions douanières devaient être autorisés à soustraire un nombre plus élevé de lignes tarifaires à la pleine vigueur de la réduction tarifaire, car le maintien de leur tarif extérieur commun exigerait d'eux qu'ils disposent d'une liste commune de produits sensibles.

Le groupe de pays d'Afrique des Caraïbes et du Pacifique (ACP) a identifié quelques produits additionnels pour lesquels ils souhaiteraient que les États-Unis et l'UE leur accordent des délais plus longs pour l'introduction des abaissements tarifaires, afin de ralentir les effets de l'érosion des préférences.

Engagement des hauts responsables nécessaire

Dans ses remarques de conclusion, Stephenson a déclaré que si les Membres finissent effectivement par tenter d'arriver à un accord sur les modalités en mai, un processus de négociation entre hauts responsables serait nécessaire pour préparer le terrain en vue des discussions ministérielles.

Comparant les discussions sur les produits industriels à celles sur l'agriculture, dans lesquelles les hauts responsables de pays clés se réunissent de temps en temps depuis des mois, il a déclaré aux délégués que " dans l'AMNA, vous avez désespérément besoin d'un processus au niveau des hauts responsables, parce vous n'êtes pas réellement encore proches [d'un accord] " Faisant référence de manière implicite aux négociations sur le commerce des produits agricoles, où de petits groupes de pays se sont réunis de leur propre chef pour tenter de débattre sur diverses questions, il a déclaré que " ces discussions [sur l'AMNA] n'avancent pas ailleurs. "

Stephenson n'a pas fixé de réunion avant la fin du mois, période vers laquelle on s'attend à ce qu'il publie un nouveau projet de texte.

Pendant ce temps, d'autres préparatifs sont en cours en vue de modalités en mai. Lors d'une réunion en 'green room' avec le Directeur général de l'OMC, Pascal Lamy, les Ambassadeurs de certaines délégations ont débattu du point de savoir comment une " conférence signal " sur le commerce des services pourrait être fructueuse, afin que les pays puissent donner une indication du type d'engagements d'ouverture des marchés qu'ils souhaiteraient offrir si un accord était imminent dans l'agriculture et l'AMNA.

Certains diplomates des milieux du commerce estiment toutefois que mai est trop proche et que juillet serait plus réaliste. Le mois de juin n'est peut-être pas pratique pour une réunion mini-ministérielle à Genève, pour des raisons ayant peu de rapport avec les péripéties des négociations du Cycle de Doha : à cause du championnat de football européen qui se déroule, ce mois-là en Suisse et en Autriche, la sécurité sera un problème, de même que la disponibilité des chambres d'hôtel.

Sur le point de savoir si un accord sur l'AMNA est même réalisable ou non, en dépit des divergences de longue date, Stephenson a déclaré : " Il me semble toujours possible que pour ceux d'entre vous qui souhaitent un résultat, c'est à votre portée. Et pour ceux d'entre vous qui n'en veulent pas, il n'y a vraiment rien que je puisse faire pour vous. "