中国经贸合作区能刺激非洲工业发展吗?

30 November 2013

自2006年中国政府宣布将在海外建立“经济贸易合作区”以来,非洲一直希望将中国境外经贸合作区总数的一半左右吸引到非洲来。目前,非洲有五个这样的合作区正处于不同阶段的建设中,其中埃塞俄比亚和毛里求斯各一个,尼日利亚有两个;赞比亚的谦比希合作区部分投入运营;阿尔及利亚合作区则暂缓建设。完全投入运营的只有埃及的苏伊士合作区。

这些非洲国家希望引进中国经贸合作区,是因为其认为从长远来看,合作区有利于工业发展,有助于使这些国家移向价值链的上游,同时还可以创造就业机会。现在要评价这些区域的实际作用还为时尚早,但我们已经可以利用实地经验、理论分析、前景分析,动机假设等研究手段,对合作区的发展做一小结。此前,非洲大陆已经有过数次试图以建立类似特区来刺激工业化进程的尝试,但均告失败,而我们希望解答的问题就是中国的经贸合作区是否能够取得成功。

目前的情况算不上乐观。非洲的经济特区太少了,还不足以刺激整个大洲的工业发展。而且,那些急需工业区的国家并未得到中国开发商的青睐——至少它们不在中国的首轮关注对象之中——而那些开设了经济特区的国家并没有做好准备,因而也就无法获得最大利益。这些情况引来了批评者。他们认为中国开设这些经济特区是为了扩大自己的国际影响力,赚取资源,提升软实力,而带给非洲的仅仅是数千个技术含量很低的就业机会,以及对知识转让和市场准入的口头承诺。由于中国在非洲的经济活动缺乏透明度,相关数字也往往缺失,这些批评更是难以被有力反驳。

非洲的工业化现状

非洲工业化水平的落后,以及造成落后的原因早已广为人知,也不乏文献阐述。2011年,撒哈拉以南非洲的制造业占GDP的比重仅为11%,在全世界各个地区中排在倒数第二位,仅稍稍高于中东和北非地区(该地区制造业占GDP比重低是因为其长期依赖于石油产出)。而且,如果把南非排除在外,该地区的制造业占GDP比重还要再低三个百分点,成为全球工业最不发达的地区。撒哈拉以南非洲的出口结构也同样说明了这一点:2011年,该地区制造业出口额仅占总出口额的25%,这是因为该地区工业制品的质量很少能达到出口标准。更糟糕的是,以上两项指标近年来还呈现出了下降的趋势,说明非洲原本就不强的工业化动力正在减弱。总体而言,该地区(除去南非和少数几个中等收入国家)在全球仍不具备竞争力。在联合国工业发展组织公布的工业竞争力排名中,撒哈拉以南非洲敬陪末座。

中国的介入
中国在几方面挫伤了非洲的工业化努力。首先,中国加重了非洲对自然资源的依赖。从2000年到2012年,中国在非洲燃料和矿产出口中所占的比重从1.8%上升到了19%,使得非洲的经济活动更加集中在能源开采上。同样是从2000年到2012年,燃料和矿产的出口在非洲总出口额中所占比重从54%上升到了64%。与美国、欧洲等非洲的传统贸易伙伴相比,中国从非洲进口的商品仍不算多,但其所占比重不断上升。近年来,非洲向中国出口的商品逾六成是石油和矿产品。

第二,中国廉价商品涌入非洲,对各国本土工业造成了不同程度的伤害。赞比亚的贸易组织曾指责中国商品严重影响了该国的制衣和电子产业。在埃塞俄比亚,由于中国鞋业产品带来的竞争,当地制鞋企业被迫革新和升级。一批企业被淘汰,而生存下来的也普遍缩小了产能。与之相似的是,在毛里求斯进行的调查显示,制衣、制鞋、家具等产业的中小型企业由于无法在产品性价比上与中国企业竞争,成为中国产品涌入的首批牺牲品。

第三,非洲制造业和加工业产品在向传统出口市场出口时,遇到了中国企业的强烈竞争。2005年1月1日起,全球范围内的纺织品配额均被取消,中国产品开始称雄全球服装市场,而毛里求斯、斯威士兰和南非的制衣业在此之前就遭到了重大打击。2001到2005年间,由于外国公司纷纷将生产车间转移到其他国家,毛里求斯的制衣业损失了超过2.5万个就业机会,占全国就业机会的28%。

中国拥有比较优势的行业主要是低技术含量、劳动密集、低科技含量的制衣、家具、制鞋等,而这些行业也是非洲原本发展最好,最有希望帮助其实现工业化的行业。因此,中国对非洲工业的威胁巨大。一些学者认为,中国的崛起将对非洲制造业造成永久性地毁坏。

中国经济特区能帮助非洲吗?
除了毛里求斯获得成功之外,非洲的工业发展规划,包括出口加工区等,均成效不大。这些规划均为政府主导,但由于政策的连续性差,难以吸引本地和外国的私有企业,这些规划难逃失败的命运。

在这样的背景下,中国设立的经济特区有机会成为非洲工业化进程的领导者。原因至少有两个。第一,这些经济特区所筹划的投资涵盖农业、制造业、服务业等多个产业(见表1)。这些行业对于设立经济特区的绝大多数国家来说都是其原有产业结构中所没有的。赞比亚、尼日利亚和埃塞俄比亚这几个工业化水平极低的国家受益将更加明显。

第二,根据规划,这些经济特区将被整合到国内经济之中,就像中国对经济特区的做法一样。中国已经表示,愿意将其自身的发展经验传授给非洲,并通过外国直接投资(FDI)和援助的手段,将非洲急需的知识和技术转让给非洲。中国还在2009年的中非发展论坛上宣布设立一项10亿美元的基金,支持非洲本土中小企业在经济特区内的发展。

现在的问题在于,这些经济特区(假设它们是成功的)对非洲的工业化进程到底有多大影响?

我们对这个问题分两个层面回答。如果这些经济特区想要形成长期影响,就必须首先解决每个特区在开发之初所普遍遭遇的一些关键问题。这些问题与资金链的断裂和政策的不连贯性有关。中国政府承诺的贷款、拨款和补贴常常不能及时到位,而开发区自身的集资能力又有限,导致园区建设时断时续。类似的问题也制约了这些开发区对外国直接投资的接收。另一方面,开发区所在国政府也缺乏财力提供园区之外的基础设施,或按照承诺承担园区内建设的一部分成本。埃塞俄比亚的情况就是如此。与经济问题相比,政治问题可能更为严重。开发区所在国的政府缺乏支持开发区的政治意愿,也没有完善的激励措施。如果这些开发区不能纳入整个国家的发展战略,其实现影响的愿望就很难实现。

除了以上制约因素之外,经济特区还必须吸引相当数量的国内及国外投资者,发展园区和国内经济的关系,鼓励发展高附加值的制造产业,并造成强大的生产力溢出效应。只有这样,这些特区才能对非洲的工业发展形成持续的影响。然而,上述提及的每项任务对于这些特区来说都是艰巨的挑战。

投资
经济特区的开发者们难以吸引到相关产业的中国企业,而经济危机的到来使它们的处境雪上加霜。例如,毛里求斯的园区在完工两年后都未能吸引到一家中国企业,而赞比亚谦比希园区内的企业大多数都是开发商自己的下属企业。同时,由于中国企业不愿在非洲成立合资公司(既因为中国和非洲企业的商业模式完全不同,也因为过去的一些不愉快经历。例如在埃及,中国开发商就曾指责其当地合作伙伴侵吞资金。),本地企业的参与也被限制。这种限制包括极高的本地企业投资门槛、缺乏相关政策支持,以及像在毛里求斯那样直接禁止本地投资者入驻园区等。

在这种背景之下,我们有必要指出,一些由中国私营企业投资的工业区正在非洲大陆(如南非和博茨瓦纳)茁壮成长。即便是在那些拥有中国官方经济特区的国家,也有一些中国投资者选择在园区以外展开业务(如埃塞俄比亚的中国制鞋企业华坚集团),以规避政府的控制,避免支付园区内高额的租金和水电等费用。

与本土经济的联系
经济特区与本土经济建立后向关联的前景并不乐观,一是因为加工组装型工业所需要的原材料和媒介物本地未必出产,二是因为中国企业更喜欢通过自身的渠道寻找供应商。同时,往往与园区辅助服务相挂钩的前向关联也可能会因为基础设施和后勤服务的不足,已经本土服务业缺乏竞争而受到限制。

高附加值活动
经济特区承诺给非洲带来新的工业活动,以及高附加值的处理和升级。在赞比亚的多功能经济区谦比希,中国投资2.2亿美元兴建的铜冶炼厂即体现了这一特点。这个微生物湿法冶金工程可以将赞比亚的铜矿回收率提高20%,已被视为中赞技术合作的典范。但是,除此之外,谦比希工业区规划的电视、手机和其他家用电器的生产还没有付诸实施的迹象。

中国已经在埃塞俄比亚的东方工业区开设了一座水泥厂,今后还将投资电子机械和炼钢业。但是,这些计划目前仍未见启动,而现在的情况表明这个工业区将以总部经济为主。在毛里求斯,经济特区的影响可能会小于其他所有国家,因为毛里求斯的工业布局相对分散,而特区希望发展的房地产、旅游和纺织业与该国未来的经济发展方向并没有紧密联系。

技术转移
最后,技术转移的前景也不够乐观。这既是因为中国的投资并不一定会带来明显的溢出效应(因为中国企业一向非常重视保护专利知识和贸易秘密),也因为当地企业没有能力,也没准备好接受溢出效应。合资企业是一种很利于技术转移的形式。但是,正如前述,中国企业一般都不愿意和本土企业合资。与之类似的是,由于园区内的本土投资者数量有限,技术溢出效应的影响范围也相应缩小。最后,如果园区雇佣的本地工人不多,且这些工人所从事的都是低技术含量的工种,那么通过劳动力而造成的技术转移也将大大受限。

特区所在国应该做什么?
经济特区所在国的政策制定者可以采取几种措施来使特区对工业化的影响最大化。首先,各国政府都出台了吸引中国投资者进驻园区的措施,但却很少对本地投资者进行补贴,更少制定一整套制度以吸引本体投资者进驻园区,或鼓励本地供应商为园区内的企业提供原料和服务。如果想让特区成为工业化的成功范例,政府必须真正“拥有”园区,相信特区的潜力,并在政策上给予足够支持。这就要求特区完全融入全国的发展规划,并成为学习和引进技术的平台,而不是仅仅造成短期影响和制造就业。

其次,如果所在国政府能在特区内拥有股份,对特区的所有权就能得到巩固。这比将土地、园区外基础设施一股脑租给中国开发者,并以高额的机会成本为代价提供财政优惠措施要强得多。尼日利亚政府就成功地通过谈判在两个开发区内拥有了股份。这个经验可以被将来非洲的其他经济特区所借鉴。然而,如果所在国政府对特区建设参与过多——就像埃及在苏伊士特区那样——就可能干扰园区管理,降低效率。这是应该避免的。

第三,由于本地企业的参与是利用生产力溢出效应的关键,非洲政府必须设立激励机制——与中国政府设立的10亿美元中小企业基金一起——支持本土企业在园区内的投资。另外,它们还必须想中国在自己的特区所做的那样,积极选择和提拔潜在的“明星企业。”

第四,经济特区的发展重点应该由所在国政府和中国股东共同协商制定,而不是由后者独自决定。这样才能保证园区的经济活动符合所在国工业发展的要求,技术溢出效应也能得到更好的利用。那些高度依赖资本和技术的行业,可能难以帮助那些以低技术工人为主,且缺乏相关产业经验的国家进行产业升级。毛里求斯的错置情况则是相反的。这个国家需要高科技产业,但晋非园区的主要功能确实为中国企业在非洲提供一个居住和商业基地。

工业发展的系统性约束因素不是短时间内能够消除的,但也必须马上着手面对。现在已经拥有经济特区的国家和将来会设立经济特区的国家,都应该进行相应投资,使得本土企业和经济结构做好技术上的准备。这就要求对本土大学和研究机构进行大量投资,出台激励措施帮助企业对工人进行培训,接受最好的管理方式,并进行重组和创新。

最后,政府必须花更大力气消除行政和管理上的障碍,解放本土供应能力,并为中国企业和本土企业走到一起、建立双赢的合作关系提供平台。这些措施将加强经济特区与本土经济的联系。

(作者系国际贸易和可持续发展中心高级发展经济学家)

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