南南合作——国际合作的新曙光?

30 November 2013

过去几十年里,国际经济环境的突出变化是:一批发展中国家缓慢而持续地扩大了影响力。这些“新兴经济体”都是不发达国家,或被称为“南方国家”。它们深刻地改变了经济结构和商业关系。发生改变的领域包括合作和发展,也包括世界地缘政治权力的分配。

这些国家中最引人注目的当属“金砖四国”(巴西、俄罗斯、印度、中国)和2011加入上述国家行列的南非。还有一些国家规模较小,但经济活跃程度不逊于上述大国。这些国家包括韩国、印度尼西亚、马来西亚、墨西哥、土耳其和其他东南亚、北非、拉美国家。过去几年间,这些国家实现了可观的经常账户盈余,并占了全球外汇储备的四分之三。但是,这些国家的关键特性并不是高增长。它们现在的经济实力、政治潜力,以及独特的发展轨迹,也是使它们成为全球治理体系中最具影响力的集团的原因。

目前,新兴经济体在全球国内生产总值(GDP)中所占的比重已经接近四分之一。根据最严肃的预测,它们的经济总量有望在2032年前超过世界上最富有的七个国家的综合,而中国则将在2030年前成为世界上最大的经济体。受经济危机的影响,北方国家对南方国家的援助越来越少,市场也越来越难进入。在这种情况下,来自“南方强国”的合作与发展就成了推动“南方弱国”经济发展的重要动力。

新兴经济体不断增长的实力对国际格局造成了一些可能有利于“南方小国”的变化。

发展援助来源的多元化,使得发展中国家的传统贸易伙伴的态度发生了变化。发展中国家更多地被成贸易伙伴,而不再是援助的对象。新兴经济体和发展国家对原材料的争夺,也有助于抬高这些产品的价格。

经济来往增加、贸易伙伴多元化
”发展中大国“的出现对南南贸易造成了重要而积极的影响。1997到2006年间,南南贸易总量从5770亿美元增长到了超过2万亿美元。同在2006年,南南贸易占到了全球贸易总量的17%和发展中国家货物贸易总量的46%。仅从非洲的情况来看,南南经济关系的大幅增长就更好理解了。非洲国家与非洲以外的发展中国家的货物贸易总额从1995年的340亿美元,发照到2004年的970亿美元和2008年的2830亿美元。2008年的,非洲与发展中国家的贸易总额首次超过了与其主要贸易伙伴——欧盟的贸易总额。非洲与中国的货物贸易总额则从2004年的250亿美元增加到了2008年的960亿美元和2010年的逾千亿美元。2012年,中国和非洲的贸易额估计已超过2000亿美元。

但是,这一趋势并不仅仅限于中国。印度和非洲的贸易额也在同期由90亿美元上升到310亿美元,巴西与非洲的贸易额也由80亿美元上升到230亿美元。

南方援助与北方援助的比较

目前,经合组织(OECD)发展援助委员会(DAC)旗下的发达国家仍是援助非洲的主力部队。据估算,其援非总价值在2008年为1215亿美元。同时,来自南方国家的援助也在增加,到2006年达到了95亿至125亿美元之间,比1990年的水平增长了5%。但是,计算南方国家之间的援助并非易事。援助的主要国家——中国、巴西、印度、俄罗斯和马来西亚——都不是发展援助委员会的成员,这使得援助的标准很难统一,数据的统计工作也难以协调。

根据联合国贸发会议(UNCTAD)公布的信息,发展中国家对非洲的官方发展援助(ODA)越来越多的集中在基础设施建设和制造业上,这拓宽了非洲的可利用资源,同时帮助其实现了资金来源多样化。2006年,来自传统援助国的官方发展援助中,只有22%投入到基础设施和制造业中。以规模而言,中国已经成为非洲基础设施和制造业的主要双方援助提供者。联合国贸发会议的消息显示,中国对撒哈拉以南非洲承诺的基础设施援助额上升势头迅猛,从2001年的4700万美元飞涨至2007年的45亿美元。

2002到2007年间,中国对非洲的援助中约有54%投向了基础设施和公共工程。非洲的传统金主最广受批评的做法,就是对援助施加政治条件。来自北方的双边和多边援助者往往把它们的援助和宏观经济以及政府管理状态等联系在一起。南方援助者则通常会尊重对方的宏观经济政策和管理状态,而并不施加任何条件。由于南方援助条件少、程序简单,其资金往往到位的更快,更可预测。当然,南方援助也并不是白给的,它有着自己的要求。

实际上,虽然南方国家之间的援助普遍遵循了互不干涉的原则,但还是与一些特定的条件有关,其中最广为人知的条件就是:援助者要求接受援助者必须购买自己的机械设备,供受援助者的工人和公司使用。例如,中国在绝大部分对非援助项目中均要求70%的基础设施建设合同要交给指定的中国公司,剩余部分则交给当地公司,而当地公司中又有很多和中国企业建立了合资公司。很多工程都是由中国工人负责建造的,这往往对当地产生负面影响,并降低了援助的效果。

并不是一切都好
南南合作并不是南北合作的天敌,它的目的不是取代传统的合作关系。南南合作的优势在于其更强的弹性和更少的约束,但也不是没有缺点。实际上,南南合作除了不对受援助国施加政治或宏观经济条件外,其目标和逻辑与南北合作并无显著区别。南南合作对南方国家的重要性已经得到了认可,但其仍然蕴含着巨大的风险,可能导致受援助国的工业化进程受阻。同时,它还有可能对非洲政府的公信力造成影响。

目前,南南国家间的交易和投资只是加强了传统的援助模式:非洲国家出口农产品、矿产、铁矿石和原油,同时进口工业制品。这种模式的风险已经为人熟知。一旦南方国家之间的经济和商业关系起步,这种趋势就需要得到扭转。专注于出口原材料正是南方国家经济停滞不前的主因之一,而复制这种状态则可能造成巨大的连锁反应。

从商业的角度来看,南方国家之间的所有贸易几乎都集中在几个国家之间,且这几个国家都以出口石油和自然资源为主。例如在非洲,对发展中国家出口额最多的五个国家占了全非洲总额的68%,而这五个国家从发展中国家的进口额也占了非洲的57%。

南南合作的另一个问题是缺乏透明度。这是一个严峻的挑战。由南方大国提供的援助往往缺乏信息,这是由于没有相关机构对这些国家的援助进行协调和监督。同时,南方国家间签署的协议也往往对外保密,这更增强了信息的不对称性。

这种保密的做法造成的主要后果,就是受援助国的公民无法参与、监督和控制这些协议。南南合作往往是政府间的事情。商界很少参与,协议中也几乎不包含对公民的责任条款。这就是这些国家的社会和政治力量难以控制合作进程,并降低了政府的公信力。

最后,虽然南南合作确实可能帮助非洲大陆进行经济转型,但非洲还是需要制定中长期战略,以从这些机会中受益。这件事说起来简单,做起来却并不容易。

(作者系非洲贸易、一体化和发展中心总裁)

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