各国达成国际航空排放协议

16 October 2016

联合国民航组织已经通过了一项历史性的国际机制,帮助减少来自航空旅行中产生的排放。这项名为“国际航空碳补偿和减少机制”简称CORSIA,是一项基于市场的机制,将解决2020年以后每年新增二氧化碳排放的问题。

10月6日周四,在加拿大蒙特利尔,国际民航组织(ICAO)总部结束了为期两周的会议,随即宣布通过国际协议。作为联合国机构之一的国际民航组织每三年召开一次最高级别会议,即ICAO理事会。

根据CORSIA机制,各国可以选择进入在2021年启动的试验性阶段。之后,他们可以选择进入第一个自愿阶段,从2024年开始。第二阶段将在2027年-2035年之间对所有国家实施,少数在航空业中占有极小份额的国家、最不发达国家、小岛型发展中国家以及内陆型发展中国家可以例外,除非他们愿意加入。

在试验阶段,各国将根据整个航空部门的数据计算自己航空业的减排量。第一和第二阶段将侧重于个体航空公司的排放。协议还规定,新加入行业的运营者将在头三年中免于参加CORSIA协议。飞行活动非常少的运营者、以及为了人道主义、医疗和救火行动的运营者可以永久性免于协议制约。

ICAO理事会主席Olumuyiwa Benard Aliu博士上周在新闻稿说,“大家花了相当大的努力和理解才走到今天这个地步,我们现在已经有了操作性的协定和共识,有很多国家愿意参加这个机制。”

截止上周四,代表超过国际航空活动86.5%的65个国家已经宣布有意从一开始就加入新的机制。其中包括欧盟、美国、中国、加拿大和日本等大的排放国,不过俄国和印度没有表示加入。

 

航空业的排放目前占全球排放总量的大约2%,但是增长迅速。尽管国际民航组织设定了从2020年开始的碳中和目标,但是一些利益相关者上周指出,新的减排机制力度不足以实现这个目标。

根据环境防御基金(EDF),目前参与各个阶段的国家将覆盖2021-2035年之间航空旅行排放的77%左右。

来之不易

国际民航组织的成员国在2013年同意在3年内确定出航空减排的框架,这才有了如今的CORSIA决议。协议出台前不久,上周二时,新的国际巴黎气候变化协定刚刚获得批准生效。(《桥》周报,2016年10月6日

巴黎协定没有覆盖国际航空或者海运的排放。一直以来,由于其活动跨境的性质,如何解决这两个部门排放的责任是一个很棘手的问题。

比如,由于国际民航组织内部在该议题上进展缓慢,欧盟在2012年开始提出在其旗舰性的排放交易体系(ETS)中包括国际航空排放。其中要求任何降落欧盟的飞机都需要得到欧盟对全飞行时段的排放许可,即使有部分飞行是在欧盟以外。这项规定引起了中国和美国在内的20多个国家的严重抵制,他们称,这是对主权的侵犯,将干扰竞争,还可能触犯国际贸易规则。

这次影响甚大的纠纷最终使得欧盟修改了其排放交易体系的规则,要求降落的飞机仅仅需要取得欧盟内飞行时段的碳排放许可。但是,欧盟仍然坚持,他们将会重新审议该决议,前提是取决于今年的国际民航组织理事会是否能够达成一项令人满意的协议。(《桥——自然资源与生物多样性》,2014年4月7日

欧盟官员们已经确认将继续进行审议,欧盟的执行机构将对国际民航组织的新机制进行检验,并在明年将其结论向欧盟议会和欧盟理事会进行陈述。

有一些民航企业已经表示欢迎最近的国际民航组织协议成果,支持推动这项全球性的机制,而不是对国内的措施进行修修补补,那样做既昂贵又会造成不公平竞争的环境。

国际航空运输协会(IATA)的总干事和首席执行官Alexandre de Juniac在上周的新闻稿中表示,“CORSIA协定将数年的准备变成了航空公司管理其碳足迹的有效解决方案。”

国际民航组织估计,假设碳价格在6-10美元/二氧化碳每吨当量(CO2e)和20-33美元/二氧化碳每吨当量(CO2e)之间,该机制会让民航企业在2025年支付15亿-62亿美元的成本。民航组织还预计这项成本费用将在2035年上升到53亿-239亿美元之间,如果碳价格在12-40美元/二氧化碳每吨当量(CO2e)的话。碳价格将由选择出的多个减排项目共同决定。

进展的细节问题

根据专家意见,要帮助该机制得到实施,几个关键的细节必须进行澄清。这包括开发监管、汇报和验证排放的系统,以及决定进行减排的项目类型。

上周四,Tim Johnson代表航空环境联邦对记者说,“全球来看,这是一项里程碑式的协定,它解决了巴黎协定中的缺失部分,也就是如何应对国际航空行动日益增加的排放问题。不过,此次协定中还有没有覆盖的部分,许多有待解决的议题将决定协定的有效性。”

从2022年开始,国际民航组织理事会将每三年审议CORSIA机制的实施情况,做出适当的调整。尽管目前,该机制没有和巴黎气候协定中的全球温度控制目标相联系,但是审议机制将会考虑用什么方法改进机制,使其支持这个温度控制目标。

根据联合国气候变化框架公约的机制(其中包括巴黎协定)产生的排放配额将可以在CORSIA机制中使用。

联合国气候变化框架公约在现存的京都议定书中已经设定了几个减排机制。新的巴黎协定设想开发一个机制,包括减排、制定关于减排和碳库存使用的规则,比如通过保存森林。

许多专家认为,在全世界范围加强碳定价工作是确保及时转向低碳经济以避免气候变化最坏影响的关键。因此,他们赞誉CORSIA在碳市场中会产生更广泛的溢出效应。

环境防御联邦的副主席Nathaniel Keohane提出了不同的市场性气候行动机制之间存在的可能联系,他说,“从2020年起实现碳中和增长本身就是重大的一步。有了坚实的实施,基于市场的措施就能成为更大雄心目标的跳板,不仅对航空业,还会通过全世界市场联系影响更广泛的排放行业。”

下一个排放协定即将产生

本周末,有可能会宣布另一项排放有关的协定,正在卢旺达的Kigali进行的联合国会议将结束对《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔公约》的修订讨论工作。

修订工作将包括逐步降低氢氟碳化物(HFCs)的生产和消费,这是在空调和冰箱中用作冷却液的强温室气体。氢氟碳化物的使用在今年已经增加,尤其是被用来替代蒙特利尔公约中禁止使用的消耗臭氧层物质。

Kigali会议将于10月14日结束,目前,谈判人员们正在讨论的话题包括,什么时候“固定”氢氟化合物生产和消费的水平,以及“逐步降低”的步骤,以及如何控制使用更加可持续的冷却液的成本。

到会议开始时,已经有超过100个国家签署了声明,支持修订草案。各国和私人捐助者已经开始提供资金建立一个多边基金,用于促进向使用替代冷却液的转型,并期待协定获得成功。

 

ICTSD报道;2016年10月6日,气候之家,“反应:航空气候协定在蒙特利尔达成”;2016年10月6日,纽约时报,“超过190个国家采纳航空旅行减排的计划”;碳简报,2016年10月10日,“为什么联合国关于氢氟化合物的协定重要”;路透社,2016年10月11日,“欧盟航空污染问题持续到明年”。

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