‘Vulnérabilité-Flex', l'histoire d'une réussite ?

2 March 2010


En décembre dernier, la Commission européenne (CE) a approuvé les premières décisions de financement en faveur de treize pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) devant bénéficier d'un total de 215 millions d'euros au titre du mécanisme ad hoc ‘Vulnérabilité FLEX' (V-FLEX), doté d'un montant de 500 millions d'euros. Initialement proposé par la CE en avril 2009, approuvé en juillet par les Etats membres de l'UE et désormais opérationnel, V-FLEX a tous les ingrédients d'une « success story ».

S'il serait prématuré de pouvoir prétendre à une évaluation définitive des performances de ce mécanisme, il apparaît opportun, à un moment où les pays ACP soumettent leur requête pour la seconde tranche de décaissement, d'examiner certaines des potentialités qu'il recèle, sur la base de sa conception et de ses modalités. Cet article soutient qu'alors même que cette initiative, novatrice à bien des égards, semble prometteuse quant à sa capacité à réduire le déficit résiduel de financement budgétaire dans les pays bénéficiaires, il est décevant de voir celle-ci affaiblie par la modestie de son enveloppe et ses engagements de court terme.

L'émergence d'un ‘bailleur en dernier recours'

Comptant parmi les 28 mesures recommandées par la CE dans sa Communication «Supporting Developping Countries in Coping with the Crisis», VFLEX  a été conçu comme un « filet de sécurité social global » visant à aider les pays ACP les plus vulnérables à préserver leurs dépenses sociales dans un contexte de détérioration des soldes budgétaires.[1]

Il y avait, en effet, un sentiment d'urgence à répondre aux besoins des pays ACP à cet égard[2]. En Afrique subsaharienne ; continent qui, en 2009, enregistrait pour la première fois une croissance réelle négative du PIB par habitant ; le solde budgétaire (hors dons) est passé d'un excédent de 0,3% du PIB en 2008 à un déficit prévisionnel de 6,4% en 2009[3]. En réponse, l'UE est parvenu à mettre efficacement en œuvre et en très peu de temps, une proposition bien ficelée, qui  s'assurait le soutien des États membres de l'UE en intégrant leurs préoccupations.

Utilisées pour compléter l'enveloppe B des Programmes indicatifs nationaux[4] (en conformité avec l'article 3(5) de l'Annexe IV de l'Accord de Cotonou révisé[5]), les allocations au titre de V-FLEX proviennent des réserves du 10ème Fonds européen de développement (FED), auquel les États membres de l'UE ont déjà convenu d'allouer plus de 22 milliards d'euros (2008-2013). En termes de contributions,  les répercussions financières pour les Etats membres ont ainsi été minimisées.

Au vu du montant limité des  fonds disponibles (500 millions d'euros pour deux ans), la CE a décidé de n'agir qu'en « bailleur de dernier recours » et d'aider en priorité les pays les plus vulnérables remplissant les critères suivants[6] :

(1)    Un degré élevé de « vulnérabilité » évalué à l'aide d'indicateurs quantifiés ayant trait à la diminution des recettes publiques, à l'épuisement des réserves en devises et à la détérioration du déficit fiscal ;[7]

(2)    Un « déficit résiduel de financement budgétaire, non couvert par d'autres bailleurs ou par l'emprunt extérieur et/ou intérieur » ;

(3)    La capacité de la CE à combler ou à réduire « fortement» ce déficit.[8]

De surcroît, le soutien au titre de V-FLEX est fourni (de préférence) sous la forme d'un versement unique additionnel aux fonds alloués aux programmes d'appui budgétaire déjà existants, ou (en second choix) en augmentation des fonds dédiés à d'autres projets ou programmes existants. Les pays candidats sont ainsi tenus de « démontrer une capacité d'absorption suffisante, c'est-à-dire disposer d'un programme d'appui continu au budget » (ce qui suppose de remplir les critères d'éligibilité à cette modalité), « d'un filet de sécurité sociale ou d'un mécanisme équivalent».[9]

Une initiative bien conçue mais insuffisante

Si la CE a une certaine préférence pour l'utilisation d'instruments basés sur les résultats (appropriation, efficacité de l'aide...), la question de savoir si l'aide budgétaire représente le meilleur canal en cas de chocs externes, reste controversée[10]. Cet instrument garantit toutefois un décaissement rapide et une coordination harmonieuse entre bailleurs sur le terrain. Avec l'identification d'un déficit résiduel de financement budgétaire comme critère d'éligibilité, la coordination des bailleurs était de toute façon assurée en théorie. Celle-ci semble d'ailleurs s'être vérifiée en pratique avec l'implication du FMI à tous les stades du processus de mise en œuvre.[11]

De plus, parce qu'il repose sur des indicateurs (de déficits fiscaux) actuels et/ou projetés, V-FLEX pallie de manière décisive aux insuffisances du FLEX, qui n'est pas totalement contracyclique. Non seulement FLEX (initiative pour la Fluctuations des recettes d'EXportation) ignore de nombreux canaux de transmission aux travers desquels la crise actuelle affecte négativement les pays ACP (diminution des flux de capitaux privés, des transferts financiers des migrants...), mais il se base également souvent sur les exportations passées pour juger de la ‘vulnérabilité' d'un pays, ce qui, méthodologiquement, ne peut pas être parfaitement satisfaisant[12].

Les dons au titre de V-FLEX proviennent des réserves non-fléchées du FED et d'une certaine manière, prévues pour de telles circonstances. En conséquence, l'argument couramment avancé selon lequel un décaissement formulé de l'aide (frontloading) pourrait créer des déficits de financement à plus long terme[13], a peu de poids contre V-FLEX. Ceci étant dit, la critique selon laquelle V-FLEX n'apporte pas de « nouveaux fonds »[14] apparaît plus difficilement réfutable.

Si, dans un contexte de décaissements limités (€500M), la CE a certainement garanti l'efficacité de son assistance, en préférant la sélection à une répartition égale de l'aide entre tous les pays ACP, la question est: Pourquoi, en premier lieu, considérer la limitation des ressources comme donnée immuable?

Sans nier l'importance de ce mécanisme pour les pays bénéficiaires, V-FLEX reste une initiative modeste qui laisse de côté un grand nombre de pays ACP. En 2009, seuls 17 pays ont été considérés éligibles et 13 d'entre eux ont reçu des fonds. Cette faible couverture géographique est d'autant plus problématique qu'en théorie, au rang des pays non-éligibles, figurent ceux ayant un « déficit résiduel de financement budgétaire » trop important pour pouvoir être réduit  « fortement».

En outre, V-FLEX a été créé pour deux ans seulement, ce qui suppose indirectement une reprise économique rapide[15]. Pourtant, il faudra, probablement, encore quelques années avant que de nombreux de pays en développement ne retrouvent leur niveau de croissance d'avant-crise. Une extension à la fois de la durée et du budget de V-FLEX serait ainsi souhaitable[16].

Au-delà de la crise, pas de place pour la complaisance

Crise économique et financière et APE

Au vu du potentiel limité de V-FLEX (tant au-delà de 2010 que pour près de soixante pays ACP  ne bénéficiant pas de ce mécanisme), le Parlement européen  recommandait en octobre 2009, « de faire des accords de partenariat économique (APE) des instruments répondant aux besoins en matière de développement[...][17]». Cependant, ces accords, dont les avantages potentiels sont principalement de long terme, ne peuvent guère représenter une solution rapide à la crise[18]. Toutefois, il importe de s'assurer dans les négociations que ceux-ci n'imposent pas de pressions supplémentaires sur les finances publiques des pays ACP.  Ceci appelle à une vision globale de la crise actuelle, dont les effets sur les pays ACP ne peuvent être appréciés (et contrecarrés) qu'à la lumière de l'ensemble des défis auxquels ces pays doivent faire face. En conséquence, à moyen terme, l'importance du suivi de la réponse de l'UE à la crise ne doit pas être négligée.

Penser à l'avenir : Quels mécanismes de financement compensatoire européens en cas de chocs ?

Ainsi, les efforts initiés par la CE pour aider les pays ACP à surveiller l'impact de la réponse internationale à la crise[19] (y compris V-FLEX) doivent être encouragés. V-FLEX d'ailleurs ne semble pas exempt d'enseignements positifs. Il présente, en effet, des caractéristiques intéressantes, dont pourrait s'inspirer le système FLEX, qui est non seulement critiqué sur le plan conceptuel, mais qui, va également parfois à l'encontre des prescriptions du FMI[20].

Bien que l'économie mondiale présente certains signes de reprise, améliorer (ou compléter par de nouveaux systèmes subsidiaires permanents) les mécanismes existants de financement compensatoire en cas de chocs doit rester une priorité. Au moment même où elles négocient la seconde révision de l'Accord de Cotonou,  il revient aux parties UE et ACP de démontrer, une fois encore, leur volonté de réaliser un partenariat harmonieux et flexible, capable de relever ces défis dans l'avenir.

Auteur : Melissa Dalleau est assistante de recherche à ECDPM et membre de l'équipe de rédaction d'Eclairages.

[1] Communication de la Commission européenne (2009a), "Supporting developing countries in coping with the crisis", COM(2009) 160/4, 8 avril ; Communiqué de presse d'Europa, IP/09/1920, 15 décembre 2009 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1920&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en ; J.M.D Barroso lors de la Session  d'ouverture des Journées européennes du développement, (22/10/09- SPEECH/09/493)

[2] Pour des renseignements complémentaires sur l'impact de la crise financière et économique globale sur les pays ACP, voir Eclairage sur les Négociations, Vol(8), N4 (Numéro spécial).

[3] Fonds monétaire international (2009), " Perspectives Economiques Regionales : Afrique subsaharienne. Surmonter la tourmente ", octobre ; http://www.imf.org/external/french/pubs/ft/reo/2009/afr/sreo1009f.pdf

[4][4]  L'enveloppe B du FED couvre les besoins imprévus et l'aide d'urgence

[5] Communiqué de presse Europa, IP/09/1920.

[6] CE (2009b) dans ses ‘Réponses donnée aux questions orales'- devant l'Assemblée parlementaire paritaire UE-ACP, 01 décembre 2009, http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/acp/dv/772/77...

[7] Parmi les 13 pays ACP ayant bénéficié de V-FLEX en 2009, trois (République centrafricaine, Sierra Leone,Comores) ont été jugés éligibles à la suite d'une dérogation sur ces conditions, en raison de leur « état de fragilité »

[8] Par « réduire fortement» la Commission entend une réduction d'au moins 50% du déficit de financement résiduel.

[9] CE (2009b).

[10] Voir http://capacity4dev.ec.europa.eu/containing-fall-out-global-financial-crisis-developing-countries

[11] Pour des renseignements complémentaires, voir CE (2009b).

[12] Voir par exemple Griffith-Jones. S et Ocampo. J.A. (2008), "Compensatory Financing for Shocks: What Changes are Needed?", Initiative for Policy Dialogue.

[13] Résolution du PE du 8 octobre 2009.

[14] Bien que les fonds accordés sous V-FLEX soient additionnels à ceux déjà accordés aux programmes d'appui budgétaire ou au titre de l'enveloppe B, il ne semble pas y avoir eu de nouveaux engagements financiers de la part des Etats membres de l'UE

[15] Cet argument est développé par Woods, N. (2009), "The International Response to the Global Crisis and the Reform of the International Financial and Aid Architecture" http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200909/20090922ATT60987/20090922ATT60987EN.pdf

[16] Voir Bilal et Dalleau (à paraître). "Africa-EU Economic Relations in Light of the Global Financial and Economic Crisis". Etude préparée dans le cadre de la conférence sur l'impact de la crise financière mondiale sur les processus de réforme économique en Afrique, Hochshule Bremen, Germany, 2010.

[17] Résolution du PE du 8 octobre 2009.

[18] Voir Bilal, Draper, et te Velde. (2009)"Global Financial and Economic Crisis". ECDPM Document de Réflexion 92. http://www.ecdpm.org/dp92

[19] CE (2009b).

[20] Griffith-Jones. S et Ocampo. J.A. (2008).

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