APE : Les enjeux du développement et de l'agriculture en Afrique centrale

28 July 2008

Les négociations entre l'UE et l'Afrique centrale pour la conclusion d'un Accord de Partenariat Economique (APE) régional complet ont repris  fin mai dernier à Bruxelles. A cette occasion, les échanges ont notamment porté sur le projet de texte de l'accord soumis l'Union européenne, sur l'accès aux marchés des marchandises et sur le commerce des services tandis que la dimension développement de l'APE a une fois de plus été renvoyée aux calendes grecques. Or, il suffit d'évaluer sereinement les contours de la problématique des règles d'origine pour comprendre qu'en l'état actuel des choses et des faits, les négociations en cours ne tiennent pas compte de l'obligation pour l'Afrique centrale de se développer et passent par conséquent sous silence le volet crucial de l'APE en négociation. Les enjeux de l'agriculture et du développement que nous survolons ci-après le démontrent à suffisance.

L'agriculture est l'un des domaines de négociation les plus complexe au niveau multilatéral au sein de l'Organisation mondiale du commerce. Cette complexité est due aux fonctions particulières de ce secteur d'une part, et d'autre part, au refus des pays riches de céder un peu de l'espace politique dont ils disposent pour réduire les distorsions qu'ils ont introduites dans le commerce des produits agricoles. La conjoncture actuelle de crise alimentaire mondiale prouve à dessein que l'équilibre global (économique, politique et social) d'un pays dépend de sa capacité à offrir suffisamment de nourriture à ses populations, et donc de sa capacité à assumer sa souveraineté alimentaire.

Les travaux menés par l'ACDIC notamment dans le cadre de l'APE montrent qu'il faut (i) apporter un soutien conséquent au secteur agricole, (ii) contrôler la libéralisation du marché des produits agricoles, (iii) promouvoir la bonne gouvernance dans la gestion des ressources allouées au secteur agricole et, (iv) promouvoir la consommation des produits locaux. Ces quatre axes peuvent en effet contribuer à faire de l'APE un instrument de développement dans la mesure où l'accès aux marchés est tributaire de la production, la transformation et la commercialisation des produits agricoles.  Les statistiques du commerce entre l'UE et les pays de la CEMAC + Sao Tome & Principe + République démocratique du Congo montre que les produits agricoles y occupent une petite portion des exportations vers l'UE.2

Subventionner l'agriculture au Sud

Parmi les mesures à prendre pour améliorer la capacité d'offre commerciale de produits agricoles des pays ACP en vue de bénéficier de l'accès aux marchés que va procurer l'APE, le soutien au secteur agricole doit occuper  une place de choix. Par soutien au secteur agricole, nous entendons la subvention de la production, le financement des programmes de recherche et de formation, l'organisation et le financement de l'encadrement des producteurs, l'amélioration des infrastructures de base pour faciliter l'accès aux marchés, etc. Au niveau des négociations entre l'Afrique centrale et l'Union européenne, ces préoccupations sont inscrites en bonne place dans les domaines prioritaires identifiés pour le renforcement des capacités. Le problème c'est que l'UE ne veut pas s'engager à fournir le soutien nécessaire.

Il faut en effet que du côté de l'Afrique centrale, des politiques appropriées soient mises en place avec des budgets conséquents tandis que la partie UE doit s'engager à apporter une contribution conséquente au financement nécessaire. Une disposition contraignante doit, à ce titre, être incluse dans le texte juridique de l'accord régional complet, question de rendre impérative l'action dans ce sens. Les pays d'Afrique centrale devraient par ailleurs œuvrer pour l'introduction d'une clause permettant de faisant du démantèlement tarifaire une condition à la réalisation des engagements en matière de renforcement des capacités et de développement.

Pour bien comprendre le sens de cette démarche, il suffit de s'imprégner de l'exemple que représente la filière avicole camerounaise protégée de la concurrence déloyale des importations de découpes de poulets congelés. Alors que les prix des produits importés et de première nécessité s'envolent, celui du poulet reste stable sur les marchés. Cela est la conséquence du fait que la production locale est en pleine expansion, que les pouvoirs publics se sont engagés à soutenir la production locale et que les prix peuvent être contrôlés et maîtrisés. 

Contrôler la libéralisation des marchés agricoles

« Nous avons besoin d'un marché de produits agricoles dynamique, qui encourage l'accroissement de la productivité et la croissance, afin de nourrir un marché mondial en pleine expansion. Cela signifie une libéralisation progressive des marchés agricoles qui sont restés fermés depuis des dizaines d'années alors que le reste de l'économie mondiale  s'est graduellement ouverte. Pas une ouverture brusque, mais prudente, qui tienne compte des capacités des pays et des impacts des réformes sur les producteurs. » Nous partageons dans une large mesure ce principe.3 Dans le cadre des APE, cela devrait se traduire par un certain nombre de dispositions, à savoir : (i)  l'introduction des produits agricoles dans les listes des produits d'exclusion afin de protéger les fragiles revenus des producteurs ruraux et les industries naissantes ; (ii) le renforcement des capacités de contrôle de qualité des produits en provenance d'Europe sur les marchés d'Afrique centrale, à travers la construction des laboratoires, la mise en place d'un système de normalisation et de certification des produits et, la formation des personnels des services sanitaires et phytosanitaires ;
(iii) la mise en place des mécanismes favorisant une compétition équitable entre les produits agricoles européens qui bénéficient de soutiens et de subventions de toutes sortes, et les produits africains qui n'en bénéficient pas. Les mesures de sauvegarde devraient en effet être suffisantes pour garantir la possibilité de corriger les  distorsions et de limiter les conséquences négatives de la perte des recettes douanières.

A cela, il faut ajouter des réalisations visant à renforcer l'effectivité du marché unique régional. Cela nécessite la construction d'infrastructures de communication régionale pour faciliter la circulation des marchandises d'un pays à l'autre au sein de la région et en vue du renforcement du commerce intra-régional qui est plus bénéfique et plus accessible pour les opérateurs locaux.

La cascade des pressions

La signature d'un Accord Complet suppose la prise en compte des intérêts légitimes des deux parties. Or, des pressions sont exercées sur les décideurs politiques de l'Afrique centrale pour qu'ils signent cet accord alors que d'importantes divergences subsistent notamment sur les modalités de financement du partenariat APE, sur le taux  et la durée de libéralisation des échanges, sur l'inclusion de la clause de la Nation la plus favorisée dans le texte de l'Accord et sur les règles d'origine.

Le problème du financement du partenariat ou de la dimension développement est d'autant plus crucial que la mise en œuvre de L'APE impliquera des ajustements de la structure des économies des Etats de l'Afrique centrale et des pertes de recettes fiscales et douanières qu'il faudra bien supporter.4 Logiquement, il est nécessaire d'améliorer les infrastructures de base (pour qu'elles puissent contribuer à la réduction des coûts de facteurs de production) et d'améliorer les instruments de collecte de la fiscalité intérieure. A ces contraintes, la partie européenne pense que le financement des coûts liés à la mise en œuvre de l'APE doit passer par le Fonds Européen de Développement (FED) via les Programmes Indicatifs Nationaux et Régionaux (PIN et PIR). Or, point n'est besoin d'être grand clerc pour constater que  le FED est inadapté pour le financement des effets de l'APE. Le type de partenariat en négociation a ceci de particulier qu'il est caractérisé par l'octroi des préférences commerciales réciproques qui entraîneront des coûts d'ajustements importants pour l'Afrique centrale. Ces coûts d'ajustement étant la conséquence du démantèlement tarifaire lié à l'APE, les modalités de leur financement doivent être négociées au même titre que les questions d'accès aux marchés. Mieux, dès lors que le montant du PIR est unilatéralement fixé par la Commission européenne et n'a pas de lien avec les besoins induits par la mise en place de l'APE, il est nécessaire d'établir une proportionnalité entre les pertes subies et le montant alloué par la partie européenne.

Dans le même ordre d'idée, il convient d'avoir présent à l'esprit le fait que le démantèlement tarifaire attendu des Etats de l'Afrique centrale fragilisera les petites et moyennes entreprises puisqu'elles seront confrontées à une concurrence accrue des produits importés de l'Union européenne. Les fermetures d'entreprises et les conséquences sociales qui s'ensuivront demandent une amélioration des infrastructures de base et l'amélioration de la compétitivité des entreprises. D'où la nécessité -si l'APE est vraiment un nouveau partenariat
caractérisé par l'ouverture réciproque et la compensation juste et équitable qui en découle- d'inscrire le renforcement des infrastructures de base parmi les domaines prioritaires pour l'utilisation des fonds prévus dans le cadre du Fonds régional APE (FORAPE) et de vérifier que le démantèlement tarifaire
entraînera vraiment une diminution des prix des produits sur le marché en faveur du consommateur.

Puisqu'il est avéré que l'optimisme ne tue, plaise à Dieu que le personnel politique de l'Afrique centrale se souvienne que le 16 juillet 2007 à Yaoundé, le comité ministériel conjoint d'Afrique centrale et les commissaires européens au commerce et au développement s'étaient convenus, en ce qui concerne le commerce des marchandises, que :

« L'Afrique centrale fournira en septembre une première liste de produits à démanteler couvrant 60% des importations originaires
de la communauté européenne ainsi que la liste des produits restants. Concernant cette liste de produits restants, et afin de déterminer à la fois le taux de couverture et la durée de démantèlement de l'offre finale de l'Afrique centrale, le Comité Ministériel convient de développer un plan de libéralisation tarifaire centré sur le développement et arrête ainsi les orientations suivantes: (i) pour les produits extrêmement sensibles de cette liste, ainsi que pour d'éventuels produits sensibles proposés pour un démantèlement sur une période de 25 ans, la Commission européenne et l'Afrique centrale s'engagent à examiner cette liste ligne par ligne tarifaire ; (ii) les pourcentages exacts de démantèlement seront déterminés après examen de chaque ligne tarifaire, par une approche favorisant, entre autres, le développement, l'amélioration de la compétitivité et la diversification des secteurs de production, la croissance économique, la lutte contre la pauvreté la sécurité alimentaire, le bien être des consommateurs et l'emploi en Afrique centrale... »

Au rang des divergences qui persistent, on peut citer l'interprétation de l'article XXIV du GATT relatif  à l'essentiel des échanges,5 le taux de libéralisation,6 la période de transition,7  la libéralisation de 50% au moins des secteurs de services et les règles d'origine. Au sujet des règles d'origine, des exemples précis montrent l'ampleur des problèmes à venir si les négociateurs n'y prennent garde aujourd'hui.

Le net recul

Dans l'Accord de Cotonou, le poisson était considéré comme un produit originaire dès lors qu'il est pêché par des vaisseaux à bord desquels 50 % de l'équipage sont des ressortissants des Etats membres de l'UE ou des pays ACP / Pays et territoires d'outre-mer.8 Cela garantissait des opportunités d'emplois aux citoyens des pays ACP notamment sur les thoniers de l'Union européenne susceptibles de débarquer leurs prises dans les pays ACP pour transformation avant exportation vers le marché européen. Si l'Union européenne imposent ses vues, les armateurs  de navires européens notamment pourraient être capable d'embarquer un équipage non originaire de l'Afrique centrale mais profiter de la règle d'origine comme si le lait d'une vache limousine importée et élevée en Afrique centrale devenait un lait de nationalité française. L'Union européenne veut en outre obliger l'Afrique centrale à accepter que l'opportunité de louer ou d'affréter des navires soit d'abord refusée par des intérêts de pêche européens avant que l'Afrique centrale ne soit elle-même en mesure de les louer et de les affréter9.

Les vœux unilatéraux de l'Union européenne embrassent aussi le secteur du textile. En partant de l'Accord de Cotonou qui stipulait que les articles fabriqués à partir de tissus importés ne pouvaient pas obtenir le caractère originaire, l'Union européenne veut désormais que, dans certains cas : 

  • La nature du fil à utiliser dans la fabrication ne soit plus précisée.10
  • la référence au changement de position tarifaire soit supprimée et que la condition du prix depart à l'usine de 50% reste la seule condition à remplir.11
  • les vêtements et accessoires d'habillement, en bonneterie (chap. 61) soient directement fabriqués à partir du tissu au lieu des fils et que les  vêtements et accessoires du vêtement, autres qu'en bonneterie, (à l'exclusion des mouchoirs, pochettes, châles, écharpes, foulards, cache-nez, cache-col, mantilles, etc.)  aient le caractère originaire s'ils sont fabriqués à partir du tissu.

Il faut donc bien comprendre que, concrètement, les pays ACP ne formeront plus un territoire unique et donc une zone de cumul. De fait, les accords régionaux transforment les pays du bloc régional en un territoire unique. Le cumul ne sera dès lors plus possible que si des pays sont dans la même zone de cumul, c'est-à-dire, dans la même configuration négociante sauf si les règles d'origine identiques sont appliquées par les partenaires et qu'un cadre légal lie les partenaires et permet le cumul et la coopération administrative. De ce point de vue, le Cameroun ne pourra cumuler avec des produits originaires du Nigeria qu'à partir du moment où l'Afrique centrale et l'Afrique de l'Ouest auront les mêmes règles d'origine et une coopération administrative douanière.

En un mot, si les règles d'origine que l'Union européenne veut imposer à l'Afrique centrale sont adoptées par les responsables politiques de l'Afrique centrale, l'industrialisation que l'on dit nécessaire pour la croissance et la lutte contre la pauvreté sera reléguée au rayon des rêves. Quand on voit comment l'Ile Maurice a du mal à utiliser des intrants du Kenya pour des exportations destinées à l'Europe, on peut imaginer l'ampleur du recul que notre sous-région enregistrerait quand, parallèlement, l'UE s'est déjà ménagée un recours à des mécanismes de sauvegarde.

Il n'est en effet pas sain de nous forcer à ouvrir totalement nos marchés à des produits dont les fabricants ferment leurs propres marchés par moult mécanismes et subterfuges. Pour que la mondialisation soit, il faudrait qu'elle prenne en compte le fait qu'à un moment donné, nous sommes en mesure de savoir ce qui est bon pour nos pays et pour nos sous-régions.

 

1  Jacob Kotcho est le Secrétaire Permanent de l'Association Citoyenne de Défense des Intérêts Collectifs (ACDIC) et Martin Abega est le Secrétaire Exécutif du Groupement Inter-Patronal du Cameroun (GICAM).

2  Les quatre principaux produits agricoles d'exportation de la région ne représentent que 7,6% des exportations totales vers l'UE estimées en valeurs à 6, 676 659 milliers d'euro, alors que les huiles brutes de pétrole représentent 57,6%. (source : Comext 2007 UE déclarations). 

3  International Herald Tribune du jeudi 22 mai 2008.

4  Des études sont annoncées en termes d'élaboration de la matrice de calcul de l'impact fiscal net sur la base de la méthode d'équilibre général calculable (pour l'UE) et de la méthode de l'équilibre partiel pour (l'Afrique Centrale).

  La base de calcul de l'essentiel des échanges à libéraliser n'est pas consensuelle : l'Afrique centrale considère que ces échanges comprennent les importations et les exportations tandis que l'UE estime que ces échanges ne comportent que les importations.

5  70/30 pour l'Afrique centrale et 80/20 pour l'Union Européenne.

6  25 ans pour l'Afrique centrale et 17 ans pour l'Union Européenne.

7  Art  3. d, titre 2.

8  On peut penser ici qu'il s'agit d'une anticipation sur l'absence de capitaux nationaux d'Afrique centrale pour l'acquisition directe de navires industriels.

9  Il s'agit notamment des couvertures, du linge de lit, des rideaux, etc. ; d'autres articles d'ameublement  en feutre, en non-tissés, des fabrications à partir des autres fibres au lieu des fabrications à partir des fibres naturelles;

9  Broderies en pièces, en bandes ou en motifs.

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