Croissance inclusive et développement durable: vers une modernisation de la politique de développement de l’UE ?

11 April 2011

Les réflexions sur l'avenir de la politique de développement de l'Union européenne (EU) se concentrent principalement sur la problématique du soutien à la croissance inclusive et au développement durable par le biais de réformes de marchés, du développement du secteur privé et de l'Aide pour le commerce. Dans ce cadre, la Commission européenne a publié en novembre 2010 un Livre vert1 contenant différentes voies à explorer afin d'améliorer l'impact de la politique de développement de l'UE et de soutenir au mieux les pays en voie de développement dans leurs efforts de promotion d'une croissance inclusive et durable. Plus de 200 parties prenantes ont apporté leur contribution écrite au processus de consultation, et le Livre vert a fait l'objet de discussions au sein de multiples forums.  Ce processus de consultation sera suivi d'une communication de la Commission sur la « modernisation de la politique de développement de l'UE » en juin 2010. Le présent article examine les différentes tendances reflétées dans le Livre vert et leurs implications éventuelles.

Un contexte en pleine évolution

Les bouleversements mondiaux obligent l'UE à adapter en permanence son rôle et ses politiques. L'équilibre des puissances économiques dans le monde est en train de changer, en raison notamment de la montée en puissance de certaines économies émergentes d'Asie et d'Amérique Latine. Les grands enjeux mondiaux, comme par exemple le changement climatique, nécessitent de plus en plus une action commune. L'importance relative de l'aide au développement au sein des flux financiers mondiaux vers les pays en voie de développement est en diminution. Les dépenses publiques de  coopération pour le développement, en provenance de l'UE ou d'ailleurs, n'échappent pas à la pression qu'exerce la crise économique et financière.

Dans le même temps, l'action extérieure de l'UE est en pleine mutation à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne en décembre 2009. Le Conseil européen a nommé un haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité assisté d'un Service européen d'action extérieure (SEAE) tandis que le Parlement européen a vu son rôle renforcé.

S'efforçant de s'adapter à ce contexte en plein mouvement, le Commissaire au développement  Andris Piebalgs a lancé un processus visant à «  moderniser » la politique de développement de l'UE. La Commission  a adopté en novembre 2010 un Livre vert intitulé « La politique de développement de l'UE en faveur de la croissance inclusive et du développement durable : Accroître l'impact de la politique de développement de l'Union européenne », suivi d'un processus de consultation.2

Une réforme de la politique de développement de l'UE est susceptible d'entraîner un réexamen du document général de référence dans ce domaine, le consensus européen pour le développement.3 Bien que cette possibilité soit envisagée dans le Livre vert, plusieurs États membres n'y sont pas favorables, craignant qu'un tel réexamen se traduise par un processus fastidieux de négociations et par une révision à la baisse des objectifs en cette période de crise économique.  Même si un réexamen du consensus reste incertain au stade actuel, la réforme de la politique de développement esquissera les grandes lignes des futurs instruments financiers de l'UE pour l'après 2013.

Les grandes tendances du Livre vert

Bien que le Livre vert reste général par nature, quatre grandes tendances s'en dégagent :

1. Un accent renforcé sur les résultats et l'impact final

Les résultats et l'impact sont placés au centre de la coopération au développement de l'UE, coopération devant faire la preuve de sa rentabilité. Le document souligne la nécessité de présenter des résultats afin de garantir le soutien de l'opinion public à la coopération au développement de l'UE.

2. Des efforts axés sur une croissance économique inclusive et la promotion du secteur privé

Le Livre vert affirme qu'une croissance économique inclusive constitue le meilleur moyen d'atteindre les objectifs du développement. Pour que le soutien de l'UE vienne renforcer la croissance, l'aide doit viser le secteur privé et les réformes de gouvernance. L'aide au secteur privé pour stimuler la croissance s'effectuera entre autre, au travers du partage des risques, tandis ce que les gouvernements recevront une assistance permettant de créer un environnement propice à la croissance, ce qui entend un climat favorable aux affaires.

3. L'aide en tant que catalyseur de ressources financières supplémentaires pour le développement

L'aide européenne doit tirer parti d'autres formes possibles de financement du développement, notamment celles en provenance du secteur privé. Il est proposé d'accroître l'utilisation du « blending » combinant prêts et subventions. L'aide doit également constituer de plus en plus un outil de renforcement de la mobilisation des ressources nationales au sein des pays en voie de développement.

4. Priorité donnée aux domaines du changement climatique, des énergies renouvelables et de la sécurité agricole et alimentaire

Le Commissaire Piebalgs a souligné à plusieurs reprises la nécessité pour l'UE d'établir des priorités pour améliorer son impact. Les domaines recevant une attention particulière dans le Livre vert, et pouvant donc être considérés comme potentiellement prioritaires, sont le changement climatique, les énergies renouvelables ainsi que l'agriculture et la sécurité alimentaire.

Les résultats du processus de consultation

En réponse au Livre vert, la Commission a reçu 229 contributions écrites en provenance d‘États membres de l'UE, de donateurs non européens, de collectivités locales et régionales, d'ONG, du secteur privé, d'organisations internationales, de groupes de réflexion, d'universitaires et de particuliers. Les ONG se sont montrées les principales contributrices, avec plus de 40% des réponses reçues, tandis que les pays partenaires étaient les contributeurs les plus modestes, représentant seulement 4% du total. La Commission doit publier un rapport de synthèse de l'ensemble des contributions reçues.

Celles-ci révèlent un large éventail de points de vue. Elles reflètent en majorité une bonne réception des grandes tendances évoquées ci-dessus. Cela n'est pas forcément étonnant sachant que ces tendances sont en ligne avec les évolutions actuelles du débat publique sur la coopération au développement. Une remarque récurrente dans bon nombre de contributions est la demande d'une plus grande clarté conceptuelle. Alors que le document met l'accent sur la croissance inclusive, les intervenants font par exemple remarquer que celle ci n'est pas détaillée en substance. En quoi consiste-elle exactement et d'ou vient-elle? Une analyse et un débat approfondi sont jugés indispensables pour s'assurer de l' «inclusivité» de la croissance, sachant que les liens entre croissance économique et réduction de la pauvreté sont complexes et rarement automatiques.

Les différents contributeurs mettent en avant les opportunités et les risques soulevés par les propositions du Livre vert. Beaucoup apprécient l'accent mis sur les mécanismes de marchés et l'implication du secteur privé et que ces deux aspects soient perçus comme instruments d'une croissance plus inclusive et plus équitable. Certains soulignent néanmoins qu'une approche plus axée sur les résultats risque de se traduire par une course aux résultats rapides et facilement mesurables, au détriment d'un réel soutien au développement, qui est un processus complexe se jouant à long terme. D'autres soulignent le risque d'instrumentalisation de l'aide, utilisée pour poursuivre les intérêts économiques de l'UE, au détriment de l'objectif d'éradication de la pauvreté. Certains craignent que l'UE n'abandonne son objectif collectif d'ADP, fixé à 0,7% du RIB d'ici 2015 [4], au nom de la mobilisation de ressources supplémentaires.

Les questions clés pour l'avenir

La modernisation de la politique de développement de l'UE est un processus continu. Il semble peu probable qu'elle se traduise par une refonte complète et révolutionnaire de la politique et des pratiques actuelles. Elle pourrait néanmoins contribuer à une redéfinition de la coopération au développement de l'UE en mettant davantage l'accent sur les réformes réglementaires, le développement des marchés, l'intégration régionale et le commerce.

Un certain nombre de questions devront être abordées plus clairement par l'UE. L'aide importante de l'UE aux initiatives d'intégration régionale ne fait l'objet que d'un soutien de pure forme dans le Livre vert, et bien que l'accent soit mit sur le soutien au secteur privé, l'UE ne peut pas vraiment se vanter d'être un acteur avec une grande maitrise du sujet vu ses performances décevantes dans ce domaine.

Si l‘UE veut élaborer une politique de développement qui soit plus efficace, visible et cohérente, elle se doit de répondre à quatre questions clés :5

1. Renforcer les partenariats

Une approche plus « stratégique » aux partenariats, comme envisagée par la nouvelle direction de l'UE,  demande que l'EU aille au-delà d'une approche donateur-bénéficiaire et investisse dans des réponses mieux adaptées aux intérêts de ses partenaires. Pour y parvenir, l'UE pourrait améliorer considérablement son approche régionale et sa capacité d'intervention au niveau (sous)-régional. Les nouvelles priorités politiques éventuelles doivent s'articuler solidement avec celles des accords de partenariat existants. Il faut mettre un terme à la tendance actuelle de prolifération des cadres de partenariat et des stratégies qui y sont associées afin de clarifier les objectifs de politique et d'action pour obtenir résultats et impact. Il est nécessaire, notamment dans le cadre des partenariats, de réduire le décalage existant entre rhétorique et action. Les objectifs ambitieux et les résultats décevants des relations de l'UE avec l'Afrique du Nord dans le cadre de la politique de voisinage de l'UE constituent un exemple frappant de ce problème.

L'UE doit également renforcer son approche aux partenariats mondiaux. Elle bénéficie d'un effet de levier considérable au niveau des politiques et des structures de gouvernance mondiales affectant les pays en voie de développement. À cet égard, les efforts de l'UE pour faciliter une conclusion positive du cycle de développement de Doha seront déterminants.

2. Analyse d'économie politique

L'UE devrait incorporer une dimension d'économie politique dans ses politiques et pratiques de développement. Cela implique d'admettre que le développement est avant tout un processus de changement politique, impliquant des interactions motivées par tout un ensemble d'éléments incitatifs, spécifiques au contexte et à l'histoire de chaque pays entre des institutions formelles ou informelles .

L'UE pourra ainsi s'adapter de façon appropriée au contexte de chaque pays partenaire et examiner le rôle qu'elle est susceptible de pouvoir jouer dans les réformes institutionnelles, évitant ainsi les modèles de développement excessivement bureaucratiques et abstraits. Une plus grande attention portée aux facteurs de changement (et aux obstacles) peut également éclairer l'UE sur le la poursuite d'objectifs à plus long terme comme la « croissance inclusive ».

3. Exploiter les opportunités du traité de Lisbonne

L'UE pourrait exploiter le potentiel qu'offre le traité de Lisbonne pour mettre en œuvre une approche plus cohérente et mieux intégrée au développement pour en améliorer son impact global vis-à-vis des pays en voie de développement. Elle peut y parvenir au travers d'une mise en œuvre systématique de ses objectifs stratégiques en matière de Cohérence des politiques pour le développement (CPD) et en faisant avancer l'ordre du jour de la Division du travail.

La création du poste de haut-représentant et du SEAE présente l'opportunité de développer les synergies entre politique de développement et politiques de l'UE dans d'autres domaines, tels que la prévention des conflits, le commerce, l'agriculture, la pêche et le changement climatique. L'impulsion apportée par le traité de Lisbonne peut servir à mettre la coopération au développement au rang de domaine clé pour une nouvelle politique extérieure de l'UE. Contribuer à une croissance inclusive et durable dans les pays en voie de développement est dans l'intérêt de l'UE : cet objectif ne doit pas être considéré comme relevant uniquement de la responsabilité de la communauté du développement, mais comme une responsabilité de l'UE dans son ensemble. L'adhésion des niveaux politiques les plus élevés est essentielle car la CPD ne doit pas être considérée comme un simple exercice technocratique.

Pour faire avancer l'ordre du jour de la Division du travail, il est indispensable que l'UE mette en pratique ce qu'elle prêche depuis des années. Les domaines d'avantages comparatifs de la Commission doivent être clarifiés et renforcés face à un système de coopération internationale de plus en plus complexe, composé de multiples couches et de multiples acteurs. Cette démarche nécessitera un processus consultatif sur les critères de détermination des avantages comparatifs. Ce n'est qu'après un accord de ce genre au sein de l'UE qu'un choix des sujets pourra s'effectuer (secteur privé, changement climatique, énergie, sécurité alimentaire, etc).

4. Mettre un terme au décalage entre ambitions et réalisation

La Commission européenne doit se préoccuper de la difficulté de réalisation des ambitions qu'elle se fixe elle-même. De nombreuses évaluations de la coopération au développement de l'UE montrent que ce n'est pas la qualité de ses politiques qui est en cause, mais leur mise en œuvre. Bien que beaucoup de progrès aient été accomplis ces dernières années, la Commission doit poursuivre la réforme de ses systèmes pour en améliorer les éléments incitatifs, les règles et la capacité.

Les auteurs :

Henrike Klavert, Eleonora Koeb et Jeske van Seters sont chargés de mission au  Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM).

Notes:

1http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/GREEN_PAPER_COM_2010_629_POLITIQUE_DEVELOPPEMENT_FR.pdf2 La Commission européenne a publié en parallèle un Livre vert sur le soutien budgétaire et un document consultatif sur le financement de l'action extérieure de l'UE après 2013. http://ec.europa.eu/europeaid/how/public-consultations/index_fr.htm. Une communication de la Commission et des conclusions du Conseil sur la modernisation de la politique de développement de l'UE suivront dans les prochains mois.

http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/european-consensus/index_fr.htm

4 De nombreuses contributions au processus de consultation peuvent être trouvées sur : http://ec.europa.eu/europeaid/how/public-consultations/5241_contributions_fr.htm

5 Voir la contribution du Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM) à la consultation du Livre vert. www.ecdpm-talkingpoints.org/increasing-the-impact-of-eu-development-policy-what-the-european-commission-needs-to-prioritise-now/

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