L'établissement des normes pour le commerce international des produits agricoles : promouvoir la participation de l'Afrique

13 December 2011

La réduction rapide des droits de douane ayant eu lieue au cours des cinq dernières années se voit de plus en plus souvent remplacée chez les pays les plus développés par la mise en place de mesures non tarifaires. Ayant pour raison officielle la volonté de protéger les consommateurs et producteurs de produits d'origine animale ou végétale susceptibles d'être contaminés, les barrières non-tarifaires, comme par exemple les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), constituent par conséquent un aspect essentiel des différentes chaînes de valeur agricoles pour les petits exploitants et transformateurs agricoles d'Afrique. Le présent article fournit des informations sur les options politiques souhaitables et réalisables pour renforcer la participation de l'Afrique dans l'élaboration de ces normes et réglementations techniques régissant les échanges commerciaux au plan régional et international.

Sachant que les économies africaines sont encore largement tributaires de l'agriculture, et que les producteurs agricoles de petite taille constituent le moteur de leur production agricole, on constate une prise de conscience croissante de l'importance de répondre aux contraintes de politique agricole et de mesures liées aux commerce qui empêchent les producteurs et négociants agricoles de petite taille d'accéder aux marchés régionaux et mondiaux à forte valeur.

A cet égard, les normes(1) et réglementations techniques font l'objet d'une attention croissante dans le cadre du dialogue se déroulant au niveau régional et mondial sur les politiques commerciales, alors que les questions de contingentement et de droits de douane semblent perdre de leur importance. En d'autres termes, avec la diminution de l'applicabilité des barrières tarifaires, le rythme d'adoption des normes en tant que stratégie commerciale restrictive s'est considérablement accru. L'importance croissante accordée aux barrières non tarifaires, dans le cadre d'une mondialisation accrue et d'une libéralisation rapide du commerce des produits agricoles, a suscité un débat public considérable autour de l'impact de ces normes sur l'accès aux marchés régionaux et internationaux des produits agricoles africains. En plus d'entraver l'accès aux marchés des denrées agricoles produites par les petits exploitants africains, elles renchérissent également le coût des exportations agricoles, ce qui en réduit d'autant l'attrait pour les petits exploitants.

Les opportunités d'harmonisation et de plus grande conformité existent

Les accords et dialogues sur les mesures SPS(2) et autres règlementations relatives au commerce encouragent les pays africains à participer aux échanges commerciaux à tous les niveaux. Ils fournissent un cadre général au plan international qui encourage les échanges entre les pays africains eux-mêmes ainsi qu'avec le reste du monde, indépendamment de l'agenda politique de chacun des pays, de sa puissance économique ou de ses capacités technologiques. Ils permettent également de réduire les incertitudes autour des conditions de vente sur un marché donné, et fournissent différentes options de destinations de marchés. En l'absence de tels accords, les pays africains se trouveraient dans une position désavantageuse au moment de remettre en cause des politiques commerciales protectionnistes.

Dans les faits, les mesures SPS s'appliquant aux denrées agricoles produites ou échangées au plan national, sous-régional ou régional peuvent prendre différentes formes, telles que l'exigence que les produits proviennent de zones exemptes de maladies, l'inspection de ceux-ci, les exigences spécifiques de traitement ou de transformation pour les produits, ou l'interdiction d'utilisation de certains additifs dans les produits alimentaires. Ces mesures permettent au final de garantir que les denrées agricoles ne présentent pas de risques pour les consommateurs et de limiter la propagation des parasites et des maladies parmi les animaux et les végétaux.

En outre, alors qu'un nombre croissant de pays africains s'efforcent de respecter ces réglementations techniques, des opportunités existent dans le cadre de l'harmonisation en cours des mesures SPS au sein des blocs économiques régionaux de l'Afrique. Parmi les communautés économiques régionales (CER) offrant ces opportunités se trouvent notamment la Communauté économique des États d'Afrique centrale (CEAC), l'Union du Maghreb Arabe (UMA), l'Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), la communauté d'Afrique de l'Est (CAE), la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD), la Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), le marché commun de l'Afrique orientale et australe (COMESA) et la communauté de développement de l'Afrique australe (SADC). Ces opportunités se développent à mesure qu'un plus grand nombre de CER et pays africains s'impliquent effectivement dans la définition des normes au plan international. Certaines de ces CER offrent en outre des pratiques de références susceptibles d'être partagées, développées et étendues dans toute l'Afrique.

Identifier les difficultés

Dans le même temps, en tant que question commerciale présentant un intérêt stratégique croissant, les normes obligatoires et réglementations techniques continuent de faire l'objet d'une attention considérable de la part des gouvernements africains en raison des défis de taille qu'elles présentent pour l'ensemble des petits exploitants et transformateurs de produits agricoles. Dans le cadre de leurs efforts frénétiques pour accéder aux marchés régionaux et internationaux de produits agricoles, les petits exploitants agricoles africains se trouvent confrontés à des obstacles difficiles à surmonter, qui découlent des questions SPS ou relatives à la sécurité des aliments telles que la normalisation, les coûts de mise en conformité technique ou d'inspection et les dispositions transitoires.

Tout en reconnaissant que certains progrès ont été constatés au niveau national et régional, la participation de l'Afrique au processus de normalisation reste limitée pour de nombreuses raisons. En premier lieu, l'Afrique ne dispose pas d'une base de données certifiée et bien établie pour une participation efficace au processus de définition des normes. Deuxièmement, la plupart des pays africains ne sont pas bien représentés et manquent de préparation pour leur participation aux réunions d'établissement des normes, et ce d'autant plus en l'absence d'un forum au sein duquel les experts africains pourraient se retrouver pour discuter avant ces réunions. Il existe en outre une faible connaissance du processus de normalisation à tous les niveaux en Afrique, qui se traduit par une prise en charge et une connaissance insuffisantes de ces normes au niveau des intervenants concernés, tels que les agriculteurs et le secteur privé. Les données scientifiques sont en outre souvent insuffisantes pour favoriser une réelle participation au processus de normalisation au plan international. Les organismes réglementaires existants en charge des normes et de la qualité sont également insuffisamment connectés, et les infrastructures et ressources humaines font souvent défaut pour réaliser des analyses de risque préalablement à l'acceptation de certaines mesures SPS. Enfin, il existe clairement une pénurie de financements pour l'organisation de réunions préparatoires en vue de la rédaction et de la revue des normes et de la participation d'experts dans les dialogues conduisant à l'établissement de normes SPS.

Conclusions et recommandations de politique

Les mesures SPS sont essentielles pour la promotion de l'accès des produits agricoles africains aux marchés régionaux et internationaux. Certains avantages que l'Afrique pourrait retirer d'une application adéquate des mesures SPS sont une confiance accrue de la part des consommateurs et des partenaires commerciaux régionaux, un meilleur accès des produits agricoles aux marchés régionaux et internationaux, une meilleure coopération et intégration entre sous-régions et pays africains, une amélioration de la sécurité des aliments humains et animaux et de la santé des plantes et des animaux, ainsi qu'une réalisation plus rapide de l'objectif global de 6% de croissance agricole tel que consacré par le cadre général du PDDAA(3). Le respect des mesures SPS tout au long de la chaîne de valeur de l'agriculture en Afrique est au cœur du second pilier(4) du PDDAA qui a pour objectif « de renforcer les infrastructures rurales et les autres interventions liées au commerce afin d'améliorer l'accès aux marché. » Nos recommandations politiques stratégiques visant à renforcer la participation de l'Afrique dans les forums d'établissement des normes comprennent :

1.      La création de base de données en ligne et de listes de contact d'experts SPS au niveau national et régional afin de fournir un pool de ressources spécialisées pour les processus de normalisation.

2.      Le développement, le soutien et le renforcement des politiques régionales favorisant les liens avec les universités et les instituts de recherche nationaux. Cela devrait s'effectuer en collaboration avec les systèmes nationaux de recherche agricole (SNRA) afin d'offrir aux organismes réglementaires la possibilité de commissionner projets et recherches autour des questions de normalisation.

3.      La création de comités de normalisation SPS, afin de coordonner les positions nationales et régionales au niveau des forums internationaux de normalisation.

4.      Les gouvernements devraient allouer des fonds à tous les niveaux pour l'accréditation de laboratoires SPS, mettre en place des mesures incitatives pour la participation du secteur privé aux initiatives de financement, promouvoir les partenariats entre secteur public et privé, y compris au niveau mondial, pour renforcer les capacités en laboratoires, renforcer les laboratoires existants et identifier des pôles d'excellences pour favoriser les démarches d'accréditation. Les gouvernements nationaux, en collaboration avec le Forum pour la recherche agricole en Afrique (FARA) (voir encadré 1), devraient formaliser des financements pour des recherches SPS appropriées pour le développement le long des chaînes de valeur agricoles en Afrique.

5.      Le renforcement des capacités pour les analyses de risque, qui constituent un aspect essentiel des stratégies de mise en œuvre des processus de mise en œuvre des engagements du PDDAA au plan national et régional.

6.      Il existe un besoin urgent de mise en place d'une base d'experts sur les questions SPS relatives au commerce entre les pays membres, afin de fournir un pool d'experts sur les questions de normalisation et autres questions connexes. Les pays membres doivent en outre adopter ou réviser leurs politiques existantes en matière SPS afin de les mettre en phase avec les accords internationaux

7.       Les gouvernements doivent allouer les ressources nécessaires à la mise à disposition d'outils de sensibilisation auprès des intervenants concernés. Ces outils comprennent articles de synthèse, médias, radios, prospectus, affiches etc. Sous cette recommandation figure également la nécessité de créer, rendre opérationnels et promouvoir des points de renseignements SPS au niveau des communautés locales.

Auteurs:  Dr Gbadebo Odularu est analyste des marchés et politiques régionales pour le FARA à Accra au Ghana. Dr Emmanuel Tambi est directeur du plaidoyer et des politiques pour le FARA à Accra au Ghana.

1 Les questions de normalisation et de certification recouvrent les normes de sécurité des aliments, les normes du commerce équitable, les normes biologiques, les normes du travail, et différents types de normes et d'étiquetage liés à la protection de l'environnement.

2 Les mesures SPS doivent être transparentes, non discriminatoires, et scientifiquement justifiées par l'harmonisation des mesures sanitaires ou phytosanitaires avec les normes internationalement acceptées, les directives et les recommandations de la commission Codex Alimentarius (CODEX), de l'Organisation Mondiale de la Santé Animale (OIE), et de la Convention internationale pour la protection des végétaux (IPPC), ou les pays peuvent entreprendre une évaluation indépendante et individuelle des risques. Un pays importateur ne peut pas soumettre ses importations à des exigences différentes de celles imposées sur sa production nationale (traitement national), ni favoriser les importations en provenance de certains pays (nation la plus favorisée). Les membres doivent adopter d'autres approches pour garantir la salubrité des produits dans la mesure ou le pays membre exportateur fournit la preuve objective que ses mesures respectent le niveau de mesures sanitaires et phytosanitaires exigées par le pays importateur si celles-ci ont un impact significatif sur les échanges commerciaux. Au titre de l'accord SPS, les pays développés ont néanmoins tenus de fournir une assistance technique aux pays africains afin de les aider à se conformer aux mesures SPS.

3 Le Programme détaillé de développement de l'agriculture africaine (PDDAA) est un instrument panafricain qui retranscrit la vision de l'Agence de planification et de coordination du NEPAD (NPCA) dans un cadre opérationnel visant à guider un développement reposant sur l'agriculture. L'objectif global du PDDAA est l'amélioration des moyens de subsistance, de la sécurité alimentaire et de la résilience environnementale dans les économies fortement agraires de l'Afrique.

4 Les quatre domaines prioritaires du Programme détaillé de développement de l'agriculture africaine (PDDAA) sont connus sous le nom de « piliers » : extension des superficies exploitées en gestion durable des terres et bénéficiant de systèmes fiables de maîtrise des eaux (pilier I); amélioration de l'accès aux marchés grâce au renforcement des infrastructures rurales et des autres interventions liées au commerce (pilier II); accroissement de l'approvisionnement alimentaire et réduction de la faim (pilier III); recherche agricole, dissémination et adoption des technologies (pilier IV).

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