La saga des matières premières en Afrique - Quels sont les enjeux?

18 February 2011

La plupart des pays africains négocient depuis 2002 la signature d'accords de partenariat économique avec l'Union européenne (UE). L'élimination souhaitée par l'Europe des taxes à l'exportation constitue l'une des principales questions "litigieuses". Cette question suscite des préoccupations croissantes de la part de nombreux pays d'Afrique, car une supression des taxes à l'exportation est susceptible de réduire leur marge de manœuvre en matière de politique économique pour relever les défis du développement. Les politiques visant à   accroître la valeur ajoutée et à protéger le développement des industries naissantes pourraient notamment être compromises. Ces pays ont le sentiment que le manque de flexibilité de l'UE sur ce sujet est largement lié au souci de s'assurer un accès sans distorsion aux matières premières.

Au cours des deux dernières décennies, l'Afrique a pris une importance stratégique en tant que principal fournisseur d'énergie et de matières premières. En effet, l'augmentation continue de la demande pour certaines matières premières essentielles a conduit certains pays comme la Chine et l'Inde à accroître leur présence en Afrique tout en renforçant leurs liens commerciaux avec les pays africains. Cette nouvelle configuration a changé de manière fondamentale et permanente les relations économiques, diplomatiques et géopolitiques entre l'Afrique et ses principaux partenaires commerciaux historiques.

L'augmentation exponentielle de la demande de matières premières a été provoquée par une combinaison de facteurs: la croissance de la population mondiale, une urbanisation rapide et une industrialisation accélérée, notamment dans les grandes économies émergentes. Les prévisions montrent[i] que si la tendance observée depuis deux décennies dans la production de matières premières se poursuit dans les quarante prochaines années, la planète devrait alors produire d'ici 2050 plus de matières premières qu'il n'en a été produit par l'humanité depuis les débuts de la civilisation.

Pour bien comprendre les véritables enjeux autour du débat sur l'accès aux matières premières, il est important d'en souligner l'importance. Éléments indispensables a la civilisation moderne, les matières premières constituent un élément fondamental de tous les aspects des activités économiques de base, allant de l'agriculture à l'industrie, à  la construction, à  l'énergie et au transport. Elles resteront probablement un élément essentiel du développement industriel, notamment pour les industries de pointe et de haute technologie. La théorie économique nous enseigne que si la demande pourrait être illimitée, les ressources, elles, ne le sont pas. Bien qu'il existe peu de preuves à l'heure actuelle d'une pénurie imminente de matières premières au niveau mondial, la quête croissante de celles-ci a entrainé des changements fondamentaux sur le marché mondial, menaçant emplois, compétitivité et la survie des industries. Cette quête effrénée est devenue une question politique susceptible d'affecter la suprématie économique de certains pays développés.

Les stratégies visant à garantir un accès aux matières premières

En réaction à cette situation, tant les pays riches en ressources que les pays qui en dépendent, ont adopté différentes stratégies, que ce soit pour préserver leurs réserves ou pour garantir leur accès à des réserves extérieures. De nombreux pays riches en ressources ont pris des mesures, souvent de type protectionnistes, visant à conserver leurs ressources pour garantir leur propre développement économique, mais entraînant souvent de graves distorsions sur le marché mondial. Les récentes mesures prises par la Chine pour limiter les exportations de certaines matières premières clés, notamment de « terres rares [1] », en sont l'exemple le plus flagrant.

Les pays qui dépendent de ressources extérieures ont élaboré différentes stratégies pour s'assurer un accès à celles-ci à des prix  équitables et sans distorsion. Dans ce cadre, l'UE, les Etats-Unis et le Japon ont chacun une stratégie définie, reflétant des préoccupations communes, mais avec des réponses politiques différentes. La Commission européenne a présenté en 2008 une communication intitulée « Initiative sur les matières premières: répondre aux besoins pour assurer la croissance et l'emploi en Europe »[ii], reflétant ses préoccupations concernant l'augmentation de la demande mondiale provenant des nouvelles puissances émergentes et les pénuries susceptibles d'être provoquées par celle-ci. La communication définissait une stratégie intégrée reposant sur trois piliers : (1) un accès aux matières premières sans distorsion des conditions, (2) un approvisionnement durable en matières premières en provenance de sources européennes et (3) la réduction de la consommation de l'UE des matières premières primaires. La communication identifiait 41 métaux et minéraux d'importance stratégique pour l'Europe, parmi lesquels 14 étaient considérés « critiques ».

Pour répondre à ses besoins critiques, l'UE a fait part de son intention d'utiliser tous les instruments commerciaux à sa disposition pour garantir son accès aux matières premières. Ceux-ci incluent l'usage d'instruments de défense commerciale pour protéger son marché et ses industries d'une concurrence déloyale, des règles plus strictes au niveau de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et des accords commerciaux avec l'ensemble de ses principaux partenaires commerciaux incluant les investissements.

En réponse à la volatilité récente des cours des produits de base et aux distorsions croissantes des marchés mondiaux de matières premières provoquées par ces mesures protectionnistes, l'UE a publié le 2 février 2011 une nouvelle communication intitulée « Relever les défis sur les marchés de produits de base et des matières premières [2] ». Tout en élargissant la portée de l'Initiative matières premières de 2008 en incluant d'autres produits de base comme l'énergie, l'agriculture et la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, cette communication renforce les actions visant à poursuivre la  « diplomatie des matières premières » de l'UE pour garantir son accès à ceux ci. Elle entend affiner sa politique de développement vis-à-vis de l'Afrique pour lui permettre  de transformer sa richesse en ressources naturelles en une croissance durable et inclusive. La coopération sera axée sur la transparence et la gouvernance ainsi que sur l'environnement commercial et les investissements dans le domaine des matières premières. Il s'agit plutôt d'une bonne nouvelle pour les pays africains, tant que cela ne conditionne pas l'aide au développement. L'UE encouragera en outre ses institutions financières à financer les infrastructures ainsi que les projets miniers et les projets de raffinage en Afrique en vue de faciliter l'approvisionnement en matières premières.

La Chine a entrepris une « double stratégie » afin de pouvoir garantir son accès à des matières premières abordables. Sur le plan intérieur, la Chine entend développer l'investissement local dans ses propres capacités d'exploitation et de production, et limiter les exportations de certaines matières premières essentielles. Elle a pris dans certains cas des mesures visant à restreindre les investissements étrangers. Au plan international, et contrairement à sa politique intérieure restrictive, la Chine s'est montrée très active pour garantir l'accès aux matières premières dans le monde entier. Elle a mobilisé ses entreprises publiques et a encouragé ses entreprises privées à acquérir des matières premières à l'étranger et à financer les infrastructures correspondantes et les secteurs de services, notamment en Afrique.

La montée de nouvelles puissances émergentes, et notamment de la Chine, et leur appétit croissant pour les matières premières a déclenché la sonnette d'alarme à la fois pour les pays développés et pour l'Afrique. En Europe, la peur d'une éventuelle insuffisance de l'offre, et celle de perdre prise sur un accès historique et relativement privilégié aux matières premières, se sont traduites par une série d'analyses visant à définir quelles étaient les matières premières essentielles à la croissance économique et à l'emploi et par conséquent, à prendre des mesures politiques pour garantir l'accès aux matières premières.

Quelles conséquences pour l'Afrique?

La richesse de l'Afrique en matière première est bien connue: elle abrite 30% des réserves mondiales et produit plus de 60 métaux et minéraux. Une grande partie de son sol reste encore inexploité: ses réserves potentielles sont donc enormes.La part actuelle de l'Afrique dans la production mondiale reste relativement faible par rapport à d'autres grands producteurs, comme la Chine, la Russie ou le Brésil. À l'heure actuelle, la part moyenne de l'Afrique dans la production mondiale et dans les exportations de matières premières essentielles par rapport aux importations totales de l'UE reste relativement limitée. À l'exception de l'Afrique du Sud et de la RD du Congo, peu de pays africains sont d'importants producteurs et exportateurs de matières premières que l'UE considère critique. Mais cette situation risque de changer : la dépendance excessive de l'Europe vis-à-vis de la Chine pour la plupart de ses matières premières essentielles s'est avérée particulièrement difficile récemment, et l'UE diversifiera certainement ses sources d'approvisionnement en dehors de la Chine pour éviter d'autres mauvaises surprises.

Étant la seule région à avoir clairement exposé sa stratégie d'accès aux matières premières, l'UE a suscité des débats passionnés sur les  motivations et les conséquences probables de son Initiative pour les pays riches en ressources, notamment en Afrique. Les critiques ont souligné à juste titre les défis potentiels, liés à l'approche quelque peu mercantile de l'UE en matière d'échanges commerciaux, à propos desquels cette dernière entend interdire l'utilisation des taxes à l'exportation et autres restrictions commerciales dans le cadre de ses accords commerciaux, notamment au sein des APE.

Tout aussi inquiétante est la demande de l'UE vis-à-vis des pays africains de prendre des engagements d'accès aux marchés dans le secteur des investissements non liés aux services et d'accorder des droits d'établissement préalables et ultérieurs dans le cadre des APE. Bien que l'investissement étranger direct (IED) est un élément clé du développement économique, l'octroi d'un libre accès aux marchés en l'absence d'un cadre institutionnel et juridique entourant le secteur minier peut faire plus de mal que de bien à certains pays à faible gouvernance.

De plus, compte-tenu de la spécificité du secteur minier, dans lequel les contrats déterminent bien souvent les modalités des opérations commerciales, donner l'accès aux marchés aux opérateurs du secteur avec des termes ou conditions obscurs pourrait bien ne laisser que des trous gigantesques dans le sol et quelques centimes dans les poches lorsque les retours sur investissement finiront par diminuer.

La conduite des affaires à la chinoise a séduit bon nombre de pays africains notamment parce que les projets miniers sont souvent accompagnés d'investissements pour pallier au manque d'infrastructure, souvent d'ailleurs considérés comme un handicap à la facilitation des échanges en Afrique. Bien qu'à court terme, l'implication de la Chine en Afrique soit perçue comme la manne céleste si longtemps attendue, elle pourrait bien se transformer en cheval de Troie. Les pays africains doivent faire extrêmement attention à ne pas s'engager dans un processus de troc irréversible « d'infrastructures contre ressources », dans lequel la contrepartie de ces investissements nécessaires en infrastructures prendrait simplement la forme de contrats d'approvisionnement à long terme de ressources minières, ce qui pourrait s'avérer à la fois dévastateur et ruineux.

L'initiative de l'UE est tout à fait légitime: elle a vocation à garantir l'accès au marché pour ses investisseurs et à protéger les emplois de sa propre population. De même, l'objectif ultime de l'engagement de la Chine en Afrique n'est certainement pas de nature philanthropique. Il est purement commercial: autant de matières premières que possible au meilleur coût pour alimenter les besoins de sa population. Les pays africains doivent faire preuve du même esprit stratégique pour assurer le meilleur à leur population actuelle et future.

Les voies d'opportunités

Malgré ces défis de taille, il existe cependant des possibilités d'amélioration de la coopération avec l'UE et les autres partenaires. L'objectif de tout pays dépendants de ressources est de garantir son accès au marché et il est par conséquent de l'intérêt de ces pays que ces ressources soient bien gérées. Pour ce faire, les pays africains ont besoin d'un de renforcer leur capacité, d'un support institutionnel, et d'une aide technique et financière pour la mise en place du cadre réglementaire nécessaire.

La nouvelle communication sur les matières premières souligne par exemple le besoin de cohérence entre les politiques de développement et d'accès aux matières premières. Cela offre aux pays africains la possibilité de faire le premier pas et de proposer des façons de faire le lien pour s'assurer que les deux objectifs ne soient pas contradictoires.

La communication souligne également la nécessité de renforcer les États et leur gouvernance. Il s'agit d'un élément essentiel car les matières premières sont souvent placées sous le contrôle des États, ce qui entraîne souvent un échec des marchés. Transparence et gouvernance sont nécessaires pour accroître les bénéfices issus de ces ressources. Cependant, cette remarque ne concerne pas uniquement  les États mais s'applique aussi aux entreprises. La nouvelle communication met en avant la nécessité d'une plus grande transparence dans toute la chaîne d'approvisionnement, et elle définira un code de conduite pour les entreprises opérant dans des pays tiers. Les pays africains doivent par conséquent s'adresser à l'UE ainsi qu'à ses autres partenaires pour s'assurer que leurs entreprises communiquent les informations concernant les contrats et le paiement de redevances, qu'elles déclarent leurs bénéfices et qu'elles publient régulièrement des rapports d'audit et des rapports financiers. La transparence des contrats garantirait que ceux-ci ne contournent pas les mesures politiques susceptibles d'être prises par les États pour favoriser le développement économique.

En outre, la nouvelle communication recommande un engagement accru dans le domaine des études géologiques pour améliorer la connaissance des réserves minérales. En effet, une des principales faiblesses de nombreux pays richement dotés en ressources est l'asymétrie de l'information entre les États, peu au fait de leurs richesses nationales, et les investisseurs, qui en savent souvent plus sur les caractéristiques géologiques et le marché de ces pays. Cela donne l'avantage aux investisseurs, poussant de nombreux pays à conclure des transactions médiocres.

Enfin, bien que les IED conservent toute leur valeur et leur importance pour la croissance future, les pays d'Afrique doivent insister pour que les sociétés étrangères utilisent, dans la mesure du possible, un contenu local, qu'il s'agisse de personnel, de services ou de marchandises disponibles localement, et qu'elles s'engagent à un transfert de technologie et de savoir-faire technique. Cela pourrait favoriser l'entreprenariat, la création de pôles de croissance autour des industries minières, et la création d'emplois.

Auteur

Isabelle Ramdoo est chargée de programme au Centre européen de gestion des politiques de développement. Cet article est basé sur un document de discussion de l'ECDPM intitulé « Les achats de matières premières: l'Afrique doit-elle s'inquiéter de l'initiative de l'UE sur les matières premières ? »

[1] Les "terres rares": il s'agit d'un ensemble de quinze éléments chimiques du tableau périodique. Malgré leur nom, les terres rares sont relativement abondantes dans la croûte terrestre. Cependant, en raison de leurs propriétés géochimiques, elles sont généralement éparses et rarement disponibles sous une forme concentrée exploitable de façon économique. Cf "The Race for Green Jobs: China's Incentives under Attack", Décembre 2010, http://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/the-race-for-green-jobs-c...’s-incentives-under-attack et  "US Mulls DSU as Chinese Rare Earth Exports Clawed Back Further", Janvier 2011, http://www.ictsd.org/bridges-news/biores/news/us-mulls-dsu-as-chinese-ra...

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/raw-materials/files/docs/communication_en.pdf - Cette communication sur les produits de base et les matières premières fait partie de la

stratégie Europe 2020 «Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources» adoptée le 26.01.2011 (IP/11/63).

Notes

[i] Christmann P (Dr) (2010), "Importance of the mining sector for the economies and populations of ACP groups of States" (L'importance du secteur minier pour les économies et les populations des États du groupe ACP), présentation de la réunion des ministres des mines du groupe des États ACP, maison ACP, Bruxelles, 13-15 décembre 2010.

[ii] Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil. Initiative «matières premières» - répondre à nos besoins fondamentaux pour assurer la croissance et créer des emplois en Europe, 2008 (Bruxelles, COM(2008) 699), disponible sur: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0699:FIN:fr:PDF

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