Les zones économiques chinoises en Afrique favorisent-elles le développement ?

16 May 2011

À la suite de l'annonce faite par le gouvernement chinois en 2006, indiquant que celui-ci soutiendrait la création de zones de coopération économique et commerciale à l'étranger dans la cadre de sa stratégie « Going Global », de nombreux pays africains ont manifesté leur intérêt pour accueillir de telles zones. Au final, six pays seulement ont été retenus à l'issue d'un processus d'appel d'offres. Ces Zones Économiques Spéciales (ZES) sont actuellement en cours de construction en Égypte, en Éthiopie, à Maurice, au Nigéria et en Zambie. Le projet de zone en Algérie est resté au point mort et pourrait être abandonné. Le Nigéria abrite deux zones présentant une caractéristique particulière : les zones Lekki et Ogun sont les seules à bénéficier d'un apport en capital du pays d'accueil. La zone Chambishi en Zambie se distingue également comme étant la plus ancienne - ses débuts remontent à 2003 - tout en étant basée sur des ressources naturelles (cuivre). La sous-zone de Lusaka, actuellement en cours  d'aménagement, sera cependant principalement un pôle de fabrication, tout comme les autres zones, à l'exception notable de la zone Jin Fei de l'Ile Maurice.

Les ZES peuvent potentiellement contribuer au développement industriel d'un continent ayant un fort besoin d'industrialisation, et dans lequel de précédentes tentatives de création de zones franches d'exportations (ZFE) ont déjà échoué, souvent avec des conséquences dramatiques. Le cas de Maurice fait cependant figure de réussite : l'expérience de ce pays, reposant sur une politique industrielle inspirée du modèle des pays d'Asie du Sud-Est et centrée sur la promotion des exportations à travers une ZFE (dont la création remonte à 1970), sert encore de modèle pour d'autres pays africains. Compte-tenu du statut de Maurice en tant qu'économie à revenus moyens voire élevés, de son infrastructure industrielle relativement diversifiée et de son orientation vers les services, il est possible de se demander dans quelle mesure la zone Jin Fei peut avoir les mêmes effets souhaités en termes de développement de l'économie locale que ceux généralement escomptés de la part des ZES chinoises dans d'autres pays d'Afrique. Nous répondons à cette question à travers une étude de cas critique de cette zone.

Présentation générale de la zone Jin Fei

La zone Jin Fei bénéficie d'un engagement d'investissement à hauteur d'environ un milliard de dollars US couvrant 362 hectares de terrain situés à proximité du port dans la région de Riche Terre. La mise en œuvre du projet s'effectuera en deux phases. La première, qui a débuté en septembre 2009, correspond à l'aménagement physique de la zone industrielle avec la mise en place des infrastructures, de l'approvisionnement en eau et en électricité et la construction de bâtiments résidentiels et industriels. La zone accueillera des entreprises chinoises au cours de la seconde phase, qui débutera en 2012.

Après beaucoup d'incertitudes concernant la nature des industries que la zone était susceptible d'attirer, il apparait désormais que celle-ci sera essentiellement tournée vers l'immobilier résidentiel et commercial. Les chinois souhaitent tirer parti des caractéristiques spécifiques de l'île en tant que plaque tournante des activités économiques régionales pour faire de ce pays le quartier général de leurs investissements en Afrique. C'est la raison pour laquelle le projet Jin Fei comprend d'importants investissements de développement immobilier, incluant appartements, hôtels, équipements de loisir et bâtiments d'enseignement, aux côtés d'industries de haute technologie initialement présentées comme les locomotives de la zone, mais qui sont désormais clairement relayées au second rang.

L'impact potentiel du projet Jin Fei

Le gouvernement mauricien a refusé de révéler les détails du projet Jin Fei, qui sont, selon lui, protégés par une clause de confidentialité négociée avec les promoteurs chinois. Cette position a alimenté les rumeurs selon lesquelles le gouvernement n'a que peu d'informations sur les implications spécifiques du projet, car les Chinois eux-mêmes ne savent pas encore quelles entreprises s'y installeront. Comme un observateur le note avec justesse: « Les projets chinois ne sont généralement pas fondés sur des études de faisabilité. Ils ont leur propre façon de faire des affaires. Ils investissent de l'argent et occupent l'espace en attendant que les entreprises se mettent en place. »

Il reste clair cependant que le gouvernement mauricien a fait un certain nombre de concessions pour favoriser les investissements chinois dans l'île. Il est en effet surprenant que les chinois aient choisi Maurice, un pays dépourvu de ressources naturelles, souffrant de graves pénuries de main d'œuvre et avec des coûts salariaux élevés, et géographiquement éloigné du continent africain et de ses marchés d'exportation traditionnels, comme un des emplacements d'accueil pour les ZES. Le gouvernement mauricien affirme que les chinois veulent faire de Maurice leur tête de pont vers l'Afrique et au-delà. S'il s'agissait de la véritable raison des investissements chinois dans l'île, on peut se demander s'ils n'auraient pas mieux fait de choisir par exemple Madagascar, une destination privilégiée même pour les investisseurs mauriciens. Madagascar, comme plusieurs autres pays d'Afrique, présente non seulement les mêmes avantages que ceux avancés par Maurice en termes d'accès aux marchés d'exportation, mais des avantages supplémentaires importants en termes de coûts du fait d'une main d'œuvre abondante, de coûts salariaux peu élevés et de l'accès à certaines matières premières et produits de base. L'île est moins bien placée par contre en termes de climat des affaires, et présente un niveau élevé d'instabilité gouvernementale et politique.

La principale concession accordée par le gouvernement mauricien en ce qui concerne le projet Jin Fei est son engagement de fournir les infrastructures extérieures. Il est estimé que près de 25 millions de dollars US seront investis dans la construction de routes et dans l'extension des réseaux d'électricité, d'approvisionnement en eau, d'égouts et de téléphone jusqu'au site de la future zone industrielle. Les autorités affirment que l'État lui-même ne supporterait que 3,2 millions de dollars sur le coût total du projet ; les promoteurs de la zone apporteraient 3,3 millions de dollars, le Central Electricity Board investirait 8,3 millions de dollars tandis que la Central Water Authority et la Waste Water Authority se partageraient le reste des dépenses. Mais ces trois dernières sociétés étant des organismes d'État, leur dette fait malgré tout partie de la dette nationale. En limitant le montant de sa contribution annoncée à simplement 3,2 millions de dollars US, le gouvernement mauricien minimise le montant réel des concessions accordées à la Chine.

La zone industrielle Jin Fei bénéficiera en outre des avantages fiscaux normalement réservés aux entreprises locales. En plus d'un taux d'imposition forfaitaire de 15% sur les entreprises et des exonérations de droits de douane sur les importations de matériaux et de biens d'équipement, les entreprises chinoises ne paieront pas de droits de douane ou de TVA sur les matériaux de construction, et leurs exportations ne seront pas soumises à TVA. De plus,  pour chaque 500 000 dollars d'investissement, l'État mauricien accordera un passeport mauricien aux investisseurs chinois. Une autre concession accordée à Jin Fei ayant soulevé des controverses sont les termes du bail des 362 hectares de terrain mis à la disposition de la ZES en expulsant plus de 120 planteurs qui occupaient légalement certaines des terres depuis de nombreuses années. Le terrain est loué au prix symbolique de 3 dollars US par hectare, qui selon les termes du contrat, augmentera de 50% dans 10 ans, et de 50% encore à l'issue de chaque décennie suivante.

Les retombées potentielles de la ZES justifient-elles les généreuses concessions accordées par Maurice ?

Lors de la présentation du projet Jin Fei, le gouvernement affirmait à l'origine que ce projet conduirait à la création de près de 43 000 emplois, dont 34 000 emplois directs. Cependant, sous la pression de l'opposition et de la presse, il fut amené à reconnaître que seulement 10 à 15% de ces emplois reviendraient à des mauriciens. Cela veut dire que l'impact en termes d'emploi sera bien moindre que prévu. Les travaux de construction de la zone industrielle, actuellement en cours, utilisent en outre un grand nombre de travailleurs chinois expatriés. Les matériaux de construction sont principalement importés de Chine. Ces différents aspects réduisent d'autant l'effet multiplicateur de l'Investissement Direct à l'Etranger (IDE) initial tout en accentuant le déficit commercial bilatéral déjà lourd de Maurice vis-à-vis de la Chine. Enfin, la ZES produira principalement des biens d'exportation. Les entreprises concernées étant entièrement sous contrôle chinois, la plus grande partie des recettes d'exportation seront probablement transférées vers la Chine. L'impact du projet sur les recettes en devises sera donc minime.

Notre analyse suggère donc que l'impact de la zone industrielle chinoise sur l'économie mauricienne sera donc minime, voire même nul, en ce qui concerne les vecteurs traditionnels de création d'emplois, de génération de revenus et de recettes d'exportation. La ZES peut néanmoins bénéficier à l'économie locale de trois autres manières : par le biais du développement industriel, de la diffusion des savoir-faire et des relations avec l'économie locale.  Notre étude de cas consacrée à Tianli Spinning, une des rares entreprises industrielles chinoises méritant d'être étudiée, indique que les transferts de technologie sont peu probables de la part des entreprises chinoises compte tenu de la manière dont celles-ci protègent leurs secrets de fabrication et autres informations commerciales. Un tel scénario est susceptible de se reproduire au niveau du projet de Jin Fei, et le fait que les entreprises locales n'auront pas accès à la zone signifie que tout transfert éventuel de savoir-faire ne pourra probablement pas être exploité efficacement.

La ZFE de Maurice, en dépit d'une réussite remarquable, n'a pas su se diversifier en dehors de l'industrie textile et de l'habillement, et ceci après quarante ans d'existence. Les tentatives du gouvernement de promouvoir à une échelle industrielle des activités d'ingénierie légère, de travail de précision et de haute technologie, comme les industries pharmaceutiques, n'ont pas porté leurs fruits. Le projet de la zone Jin Fei, tel qu'initialement présenté, devait soi-disant encourager le développement de telles activités, en plus des services, comme l'éducation ou le tourisme. Bien que le fondement de la zone en tant que quartier général des activités chinoises en Afrique, ainsi que le projet de construction d'une université sur le site de Jin Fei s'inscrivent dans la volonté de l'île Maurice de se développer en tant que plaque tournante régionale pour différentes activités, ces projets ne viendront cependant pas favoriser le progrès industriel du pays.

Sur une note plus positive, il est possible que la ZES développe des liens avec l'économie locale. Cependant, tout comme avec la ZFE existante, ces liens se situeront principalement en aval, portant sur la logistique, les expéditions et les services financiers ou d'assurance. Les liens en amont ne pourront se développer que si les entreprises chinoises sous-traitent auprès d'entreprises locale de certains services de transport ou de restauration pour leurs employés. En tout état de cause, la valeur économique de ces liens risque de faire pâle figure par rapport à la valeur économique de la production générée par les entreprises de la zone industrielle.

En conclusion, nous pensons que les retombées économiques de la ZES chinoise resteront relativement faibles par rapport aux frais engagés par le gouvernement en termes d'infrastructure routière et de réseaux de télécommunications et de services publics. En plus des préoccupations environnementales, il est également à craindre que l'approvisionnement en eau de la zone industrielle ne prive certaines zones déjà fragiles de l'île de cette ressource précieuse, notamment pendant la saison sèche durant laquelle l'approvisionnement en eau est au plus bas et les coupures plus fréquentes. La ZES consommera en outre une énorme quantité d'électricité, ce qui est susceptible d'accroître la pression sur les capacités actuelles et d'augmenter la facture des importations pétrolières.

Le gouvernement a brandi les avantages économiques potentiels du projet tout en se félicitant d'avoir attiré de l'investissement étranger direct sur une telle échelle. Notre analyse suggère cependant que les retombées de la ZES en termes d'emplois, de revenus, de recettes d'exportation et de diffusion de la technologie seront limitées. D'autre part, les recettes fiscales perdues en raison des nombreux avantages consentis aux opérateurs chinois feront certainement défaut à l'État mauricien, qui devra également subir la charge d'une dette plus élevée en raison des emprunts effectués pour le financement des infrastructures et des services publics. Le gouvernement mauricien avait la possibilité de faire une meilleure affaire avec la Chine, mais n'a malheureusement pas su saisir sa chance.

Auteur:

Vinaye Ancharaz est économiste en chef  à la Banque africaine de développement et maître de conférences  à l'Université de l'Ile Maurice.

Baboo Nowbutsing est maître de conférences  à l'Université de l'Ile Maurice au sein du département de statistiques et d'économie.

Les points de vue et opinions exprimés dans cet article sont ceux des auteurs et n'engagent en aucune manière la Banque africaine de développement, ses pays membres ou l'Université de l'Ile Maurice.

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