Politique commerciale pour la sécurité alimentaire: Politiques agricoles des pays développés

15 June 2010

Les politiques agricoles des  pays développés ont été largement accusées de créer des problèmes pour la sécurité alimentaire des pays en développement. Un bon nombre de ces critiques sont justifiées, et cet article n'essayera pas de défendre les arguments contraires qui sont moins que convaincants. L'intention est plutôt de prendre du recul, d'observer l'orientation que prennent les politiques de l'UE et des Etats-Unis et d'en mesurer les conséquences pour le développement d'un cadre sur la sécurité alimentaire au niveau multilatéral.

La nature des politiques agricoles des pays développés a radicalement changé au cours des 25 dernières années. Les gouvernements ont largement abandonné leur rôle de garant des prix agricoles et d'acheteurs de dernier recours. Ils ont réduit les prix, fixés par politique, qui restent orientés vers les niveaux du marché mondial. Ils ont pour la plupart abandonné la pratique de subvention des exportations, et même de restriction des exportations en cas de  flambées des prix. Ils ont, en lieu d'une manipulation des prix, introduit une rémunération des agriculteurs qui est fondée sur une multitude de critères  et qui n'est plus que vaguement liée à la production de produits spécifiques. Enfin, ils ont pour la plupart introduit un critère environnemental dans les programmes qui distribuent ces subventions.

Mais ces politiques ont été largement entreprises dans un contexte de droits de douane élevés. Ceci est tout particulièrement vrai pour les produits dits "sensibles" au regard de la politique intérieure. Compte tenu du maintien de taxes douanières importantes, les changements de politique intérieure n'ont pas réduit de manière significative le montant des aides apportées aux agriculteurs des pays développés.

Se pose ainsi la question suivante: Le processus de réforme des politiques agricoles au niveau national (renforcé par l'accord sur l'Agriculture de l'Uruguay Round) a t-il eu un impact significatif sur la sécurité alimentaire des pays en voie de développement ?

En général, plus les prix sont autorisés à varier dans les pays développés, moins ils varient sur le marché mondial. Ainsi le passage à un système de subvention directe comporte en lui-même un effet stabilisant. Toutefois, il est possible de faire une distinction entre les Etats-Unis et l'Union Européenne sur cet aspect. Les programmes américains incluent des subventions directes qui sont maintenues même en cas de flambée des prix. Donc une part significative de l'agriculture américaine (maïs, blé, soja, coton et riz) est protégée contre les effets dérivant des conditions du marché mondial. L'Union Européenne a modifié la quasi-totalité de ses subventions agricoles vers un nouveau régime de paiement unique (et régime de paiement unique à la surface), qui n'est pas connecté au marché mondial.

Quelles sont les perspectives des futures réformes de ces programmes coûteux et controversés ? Et comment va s'insérer dans le débat le facteur d'une rigueur fiscale grandissante ? Allons-nous assister à une poursuite de la tendance au "découplage" entre l'aide et la production ? Doit-on encore davantage s'attendre à voir les subventions être liées aux objectifs écologiques et aux techniques agricoles désirables ? Ou va-t-on observer un renversement de la tendance - les craintes concernant une potentielle flambée des prix de l'alimentation nourrissant certaines inquiétudes en matière de sécurité alimentaire et encourageant une plus grande production d'aliments de base ?

Au cours des deux prochaines années, nous allons assister à la prise de certaines décisions qui dessineront de manière effective les politiques agricoles de l'Union Européenne et des Etats-Unis pour les dix prochaines années. La Politique Agricole Commune (PAC) de l'Union Européenne doit être adaptée et insérée au sein du prochain horizon budgétaire de l'Union, pour 2014-2020. L'argent que les ministres de l'Agriculture seront capables de dépenser dans les programmes agricoles de l'UE sera un facteur majeur dans les décisions politiques sur le budget. Aux Etats-Unis, les discussions ont déjà débuté au sujet d'une nouvelle Farm Bill (Politique Agricole), nécessaire avant la fin de 2012. Là encore, l'affrontement se fera sur le montant des fonds qui seront alloués aux programmes agricoles et sur la quantité de ces fonds devant aller à l'alimentation et à la conservation. Enfin, pour compléter le triangle éternel, le cycle de Doha de l'OMC, dont la clôture semble être prévue pour 2011, accentuerait, si un accord était conclu, la pression sur les dépenses agricoles nationales après 2012.

Le Traité de Lisbonne, qui a pris effet en Décembre 2009, donne au Parlement Européen (PE) une plus grande autorité en matière de politique agricole. Le comité agricole du PE va probablement ralentir, si ce n'est inverser, le mouvement de réforme et pousser la PAC dans la direction de la stabilisation et de la protection des marchés. Il sera de la responsabilité d'autres comités du PE de mettre en valeur les implications de la PAC pour le commerce et le développement. Ainsi le nouveau Commissaire à l'Agriculture devra surmonter le défi de trouver une manière d'appliquer la réforme de la PAC en conciliant les positions nationales antagonistes des minitres de l'agriculture et les divisions plus idéologiques du PE. Le résultat risque bien d'être encore moins cohérent que la voie de la réforme empruntée par ses deux prédécesseurs.

Le danger de récidive est moindre aux Etats-Unis, en partie parce que la politique agricole n'a pas encore franchi le cap des larges subventions agricoles complètes liées à des pratiques environnementales exemplaires. Mais la réforme va probablement être de plus en plus difficile à appliquer en ces temps de restrictions budgétaires. La majorité des fonds pour les programmes agricoles est vue comme un "droit" qui n'est pas sujet à des coupes dans les dépenses « discrétionnaires », même si le Congrès peut toujours revisiter les clauses de la législation agricole. Les éléments du programme agricole qui sont les plus vulnérables aux coupes budgétaires sont celles qui pronent la protection et l'intendance environnementale. La tâche des groupes en faveur de la réforme sera encore plus difficile en 2012.

Ainsi la nécessité d'une conclusion rapide du Cycle de Doha est évidente. Si les propositions de décembre 2008 sont adoptées, ni les Etats-Unis, ni l'UE n'aura la liberté - au sein des catégories de subventions nationales faussant les  échanges - de raviver des politiques basées sur les prix après 2015. Dans ce sens, l'impact sur la sécurité alimentaire sera positif. Mais l'impact principal du Cycle pourrait bien être le regain de confiance des investisseurs dans le fait que l'agriculture dans les pays en développement a une position stable et solide au sein du système alimentaire mondial. Le vrai problème avec les politiques agricoles du demi-siècle passé est que la majorité des investissements (y compris l'investissement dans la recherche) est allée à la stimulation de la production dans les pays développés. Jusqu'à ce que l'équilibre soit restauré, le véritable potentiel des pays en développement ne sera pas pleinement exploité.

De plus, ce qui est peut-être le plus grand projet pour rendre l'alimentation moins chère pour les pays pauvres vient d'un pays développé. Le programme américain Food Stamps, ou Bons d'Alimentation (renommé Supplemental Nutrition Assistance Program, Programme d'Aide à l'Alimentation Supplémentaire, ou le SNAP) dépense environ 50 milliards de dollars chaque année. Il est enregistré auprès du Comité sur l'Agriculture de l'OMC comme un programme de la catégorie verte et considéré comme le plus grand composant de la catégorie verte des Etats-Unis ou de n'importe quelque autre Etat-Membre. La distribution de bons alimentaires est de facto anticyclique, puisque l'aide apportée à son financement augmente à mesure que les prix des denrées alimentaires augmentent. Ce n'est peut-être pas complètement en accord avec les notions sur la sécurité alimentaire mondiale, mais il est difficile de s'y opposer sur cette simple raison.

Bien qu'un programme mondial de « bons alimentaires » puisse paraître fantaisiste, toute démarche en ce sens pourrait aider à rééquilibrer les politiques agricoles et alimentaires. Lors de périodes de flambées des prix et de rareté des denrées alimentaires, le besoin est d'augmenter le pouvoir d'achat des consommateurs les plus pauvres. Sans cet élément, le système commercial a tendance à fonctionner à leur désavantage : les consommateurs les plus riches réussissent à maintenir leurs habitudes alimentaires. Et une bonne partie des profits reviendrait aux agriculteurs des pays en développement, puisqu'ils seraient dans une position favorable  pour fournir les denrées alimentaires.

Le futur cadre commercial devrait donc être construit sur des marchés agricoles et alimentaires ouverts afin de permettre aux pays en développement de répondre aux besoins en alimentation du nord comme du sud. Il devrait être construit sur des politiques des pays en développement qui favorisent l'investissement dans la production agricole, et sur la suppression graduelle des politiques de soutien de la production dans le nord, au profit de celles qui reflètent le coût social de l'agriculture intensive dans les zones densément peuplées. Il devrait enfin être construit sur des politiques de soutien de la production des pays en développement qui les protègent contre les flambées des prix. Plus concrètement, ceci implique une baisse des droits de douane dans le cadre du Cycle de Doha, dans les pays développés comme dans les pays en développement, une stimulation des investissements internationaux et une aide à l'agriculture dans les pays en développement, y compris la levée des barrières techniques entravant un tel investissement. Ceci implique également une élimination des subventions d'exportation et le plafonnement du soutien national, qui fausse les échanges, à un très bas niveau dans les pays développés. Ceci implique enfin le développement d'un mécanisme qui transfère le pouvoir d'achat aux consommateurs les plus pauvres lors de flambées des prix.

Auteur : Timothy Josling est professeur émérite à (l'ancien) Institut de Recherche sur l'Alimentation (FSI) de Stanford, membre éminent de la communauté du FSI, et membre de la faculté au Forum Européen du FSI. Cet article est une version abrégée d'un article préparé pour la réunion d'experts d'ICTSD, « Quel type d'encadrement des politiques de commerce est nécessaire pour soutenir les objectifs de sécurité alimentaire ? », tenue les 25 et 26 mars 2010.

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