Prévenir la crise alimentaire mondiale de demain: par Marc-Olivier Herman, Lies Craeynest et Laetitia Tremel

10 November 2011

Presque douze millions de personnes souffrent désespérément de la faim dans la corne orientale de l'Afrique. La grave sécheresse du moment a sans aucun doute amplifié l'échelle de cette catastrophe, mais celle-ci n'a pas pour première origine une question de météo. Cette dernière n'a fait que venir s'ajouter à une crise plus profonde, faite de pauvreté, de conflits et de marginalisation. La crise alimentaire qui en résulte constitue un exemple extrême de la panne que subit notre système alimentaire mondial. En 2011, le nombre de personnes souffrant de la faim pourrait en effet passer à nouveau la barre du milliard, chiffre précédemment atteint lors de la crise alimentaire de 2008. La crise d'Afrique de l'Est vient tirer la sonnette d'alarme et doit pousser les responsables politiques à s'engager pour sauver des vies, non seulement en finançant une réponse humanitaire rapide, mais également en s'attaquant aux causes profondes de l'insécurité alimentaire dans le monde.

Le défi

Nous avançons les yeux fermés vers une catastrophe mondiale, consécutive à l'effondrement du système alimentaire actuel. Celui-ci est en train de s'écrouler sous la pression conjuguée du changement climatique, de la dégradation écologique, de la croissance démographique, de l'augmentation du prix de l'énergie, de la demande croissante de viande et produits laitiers et de l'emprise croissante des biocarburants, de l'industrie et de l'urbanisation sur les terres agricoles. En conséquence, les prix des denrées alimentaires devraient plus que doubler d'ici 2030. Rendements qui plafonnent et épuisement des ressources naturelles signifient qu'il sera de plus en plus difficile de répondre à une demande alimentaire croissante. Les inégalités iront en s'accentuant à mesure que la raréfaction des ressources naturelles se fera plus grande. Les populations ne bénéficiant pas des revenus, de l'épargne ou de la protection sociale existants dans les pays industrialisés seront les premières à souffrir de la fragilité persistante du système alimentaire et aux chocs externes.

Cette catastrophe pourrait pourtant être évitée si les gouvernements prenaient des mesures d'urgence pour reforger notre système alimentaire mondial. Trois grands changements sont en effet nécessaires. En premier lieu, les dirigeants internationaux doivent s'accorder sur une nouvelle gouvernance mondiale qui serait à même d'éviter les crises alimentaires, de promouvoir la sécurité alimentaire et d'inverser les politiques néfastes qui ne font qu'aggraver la situation. Deuxièmement, les investissements doivent être dirigés vers les petits producteurs alimentaires, afin d'améliorer la productivité, de réduire la pauvreté et d'accroitre la résistance aux chocs dans les pays en développement. Enfin et surtout, un accord équitable sur le changement climatique, prévoyant un soutien pour que les pays en développement puissent s'adapter à celui-ci, ouvrira la voie à un avenir plus durable et plus écologique.

Le présent article se concentre principalement sur les réformes nécessaires dans le domaine des politiques commerciales agricoles, et notamment en matière d'amélioration de la gouvernance internationale, afin d'offrir au Monde un futur alimentaire plus sûr.

La réforme des politiques commerciales agricoles

Les règles commerciales restent injustes et largement dominées par les intérêts propres à chaque pays. Les grands intervenants tels que l'Europe devraient veiller à ce que leurs politiques commerciales ne compromettent pas le droit des pays pauvres à réglementer leur propre économie. Les accords de libre-échange entre pays développés et pays en développement doivent notamment respecter le droit de se nourrir. Il est indispensable que les pays en développement conservent la possibilité de faire usage des droits de douane et des autres outils de politique commerciale pour protéger les marchés locaux et les petits producteurs alimentaires de la concurrence déloyale et ruineuse des produits agricoles subventionnés à l'excès arrivant de l'UE et d'autres pays riches.  En outre, en réponse aux fluctuations récentes des prix des denrées alimentaires, des mesures prises dans la panique ne font qu'aggraver la situation.

Les restrictions à l'exportation alimentent l'inflation des prix alimentaires

Au plus fort de la crise alimentaire de 2008, les grands producteurs alimentaires ont eu recours à des restrictions d'exportation sur certains produits de base essentiels comme le blé (la Russie) ou le riz (l'Inde), avec pour conséquence une accélération de l'envolée des prix. Les règles mondiales en vigueurs sur les restrictions à l'exportation de denrées alimentaires devraient être revues pour éviter un effet domino de mesures restrictives. Les achats publics visant à constituer des stocks sont un autre exemple de mesures prises dans la panique, et ne font qu'aggraver la hausse des prix sur les marchés des denrées alimentaires. Bien que les restrictions quantitatives soient interdites au titre de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), elles sont en pratique souvent formulées de façon assez vague, et des dispositions dérogatoires, dont la validité est douteuse, permettent aux pays de les appliquer à leur gré. L'amélioration des règles commerciales internationales prendra du temps, mais les principaux exportateurs de produits alimentaires devraient s'engager publiquement à s'abstenir de toute interdiction soudaine des exportations, et surtout à ne pas soumettre l'aide humanitaire à de telles interdictions.

Insécurité alimentaire : le rôle aggravant des subventions agricoles

Bien que les subventions agricoles des pays du nord existent depuis longtemps, ce n'est que plus récemment qu'elles ont été présentées comme une manière de répondre aux défis mondiaux de la production alimentaire. Revêtir les subventions agricoles de l'habit de la sécurité alimentaire est néanmoins ni plus ni moins qu'une mascarade. Les produits alimentaires doivent être produits directement dans les pays en développement, là où domine l'insécurité alimentaire, et la production doit être assurée par les petites exploitations agricoles familiales.

Lorsque les subventions agricoles faussent les échanges commerciaux, en restreignant l'accès aux marchés ou en encourageant la surproduction et le dumping, elles viennent directement compromettre le développement d'un secteur agricole résilient dans les pays pauvres. Les petits agriculteurs des pays pauvres se sont vus progressivement éjectés hors de leur propre marché par l'importation de produits alimentaires à des prix artificiellement bas, et désormais les populations de ces pays se trouvent de plus en plus exposées à la volatilité exacerbée des prix alimentaires. Pour empêcher les exportations subventionnées de venir concurrencer la production agricole locale des pays pauvres, l'UE devrait s'efforcer d'éliminer ses subventions résiduelles à l'exportation, et les quotas devraient strictement refléter les besoins du marché européen afin d'éviter toute surproduction ou dumping. Les propositions actuelles de réforme de la politique agricole commune européenne pour 2013 ne satisfont pas ces impératifs.

Une nouvelle gouvernance internationale pour permettre la sécurité alimentaire

Les politiques commerciales agricoles ne constituent qu'un aspect des mesures nécessaire pour permettre à la sécurité alimentaire à l'échelle mondiale. La multiplicité des difficultés rencontrées par le système alimentaire mondial nécessite des réponses nouvelles et multiples. Le système international actuel, fragmenté, tributaire des circonstances, de faible légitimité et riche en lacunes et frictions entre gouvernements et institutions, n'est pas encore à la hauteur de la tâche pour coordonner et mettre en place une mondialisation plus équitable, résiliente, et plus durable. Trois réformes de la gouvernance internationale s'avèrent nécessaires :

En premier lieu, la mise en place d'un système de réserves alimentaires, au niveau local, national, régional et multilatéral, permettra de faire face aux situations de volatilité exacerbée des prix alimentaires. Elle restaurera également la confiance au sein du marché des matières premières et permettra de disposer de réserves alimentaires suffisantes en cas d'urgence. Pour répondre aux critiques qui ont été formulées, la capacité institutionnelle, la responsabilisation et la transparence de ces réserves alimentaires doivent être améliorées et une approche de gestion « dans le respect des règles » mise en œuvre.

Deuxièmement, les gouvernements devraient apporter un soutien financier et politique au Comité de l'ONU sur la sécurité alimentaire mondiale (CSA), pour en faire le principal forum de négociation des mesures en faveur de la sécurité alimentaire au plan international. Le CSA est le seul espace rassemblant l'ensemble des États, la société civile, les institutions internationales et le secteur privé. Cette approche permettrait aux différents gouvernements d'agir de façon concertée dans l'intérêt mondial, de réduire les risques, d'établir la confiance et au final, de sauver des vies.

Enfin, les politiques néfastes qui contribuent à la crise des prix alimentaires doivent être revues d'urgence. La spéculation excessive sur les biens agricoles dérivés doit être freinée au moyen de limites imposées sur les cours et les positions ainsi que par une plus grande transparence des marchés. L'Europe, en tant que place centrale de ces opérations, devrait profiter des processus à venir, tels que l'examen de la directive concernant les marchés d'instruments financiers, pour mettre en place un contrôle sur ces activités spéculatives dommageables. Dans le même esprit, les mandats de biocarburants dans les pays riches devraient être interdits, étant donné qu'il est désormais bien établi, y compris par des organismes internationaux, comme la Banque mondiale ou l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qu'ils sont l'un des principaux facteurs de la volatilité des prix alimentaires.

Préparer l'avenir

Il est clair que tout progrès réalisé dans la lutte contre la faim sera inutile si rien n'est entrepris pour combattre le changement climatique. Des recherches effectuées pour Oxfam estiment que le changement climatique représenterait à lui seul la moitié du doublement du prix d'ici 2030 des principaux produits alimentaires de base, en raison des dégâts sur les récoltes et de la baisse des rendements qu'il induit. Dans le cadre d'une stratégie visant à assurer la sécurité alimentaire, les gouvernements doivent agir d'urgence pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et aider les pays en développement, en débloquant les financements nécessaires à la mise en place de méthodes plus respectueuses du climat et à l'amélioration de la résistance au changement climatique, y compris au niveau des communautés de petits exploitants agricoles. Le monde doit se préparer à une situation dans laquelle les ressources se feront très probablement plus rares et plus volatiles.

Il reste une question essentielle : qui produira de façon durable les aliments nécessaires à une population toujours plus nombreuse, et comment y parvenir dans le respect des contraintes liées aux émissions carbone et à la raréfaction des ressources? Cette question a souvent conduit à des débats polarisés entre partisans d'une agriculture commerciale à grande échelle et défenseurs de l'autosuffisance à petite échelle. En matière d'agriculture, il ne s'agit pas de dire que « big is beautiful » ou au contraire que l'agriculture à grande échelle est forcément mauvaise. Mais l'exportation en Afrique du modèle d'agriculture à grande échelle tel qu'observé au Brésil combine mauvaise logique économique et ignorance des réalités sociales. En l'absence d'un volume sans précédent, et peu probable, de créations d'emplois dans les centres urbains, l'importation d'une seule exploitation à grande échelle du Brésil en Tanzanie pourrait faire disparaitre 12 500 petites exploitations, entraînant une propagation spectaculaire de la pauvreté, de la faim en milieu rural, et des bidonvilles en milieu urbain.

L'énorme potentiel inexploité de l'amélioration des rendements au niveau des petits exploitants agricoles représente une véritable opportunité. Les investissements au niveau des petits producteurs alimentaires, et notamment des femmes, permettraient d'accroitre les revenus et d'améliorer la disponibilité des denrées alimentaires dans les zones de famine, tout en améliorant la résilience de ces zones aux chocs futurs.

La crise alimentaire de 2008 a suscité un regain d'intérêt à l'égard des investissements agricoles de la part des bailleurs de fonds, des gouvernements nationaux et du secteur privé. Mais un véritable changement d'approche reste nécessaire concernant le niveau et la nature du soutien apporté, afin de garantir que les opportunités offertes par l'agriculture à petite échelle soient saisies, et que les cadres politiques nationaux et internationaux gouvernant les ressources foncières et naturelles génèrent des résultats sociaux et environnementaux.

Période de crise : une opportunité à saisir

Historiquement, les crises précèdent des changements systémiques. La crise actuelle constitue une occasion unique de transformer le système au moment où celui-ci est en train de s'effondrer. Que ce soit au sein des grands forums internationaux, ou dans leur propre pays, les gouvernements doivent mener les changements de fond nécessaires pour transformer un système alimentaire défaillant, et passer d'une ère de concurrence à celle d'une coopération renforcée dans la cadre de laquelle le bien-être du plus grand nombre passera avant les intérêts de quelques-uns. La crise de la corne de l'Afrique fait figure de rappel dramatique de la nécessité de prendre des mesures urgentes pour réparer un système alimentaire déficient et s'assurer que cette crise soit la dernière.

Auteurs :

Marc-Olivier Herman et Lies Craeynest sont conseillers politiques au sein du bureau de plaidoyer (Advocacy Office) d'Oxfam auprès de l'UE à Bruxelles, et travaillent sur la sécurité alimentaire et le changement climatique. Laetitia Tremel est chargée d'études au sein de ce même bureau.

Les défaillances du système alimentaire et les crises environnementales sont en train d'effacer des décennies de progrès contre la faim, selon une nouvelle analyse d'Oxfam. L'envolée des prix alimentaires et le cycle sans fin des crises alimentaires régionales seront à l'origine de millions de personnes mal nourries de plus, sauf si nous changeons la manière dont nous produisons et partageons nos aliments. Oxfam a lancé le 1er juin 2011 une nouvelle campagne mondiale appelée « CULTIVONS » (« GROW » en anglais) pour garantir que chacun ait toujours de quoi se nourrir.

Des informations supplémentaires sont disponibles dans le cadre de la campagne « CULTIVONS » d'Oxfam : http://www.oxfam.org/fr/cultivons

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