Progrès et promesses du PACER Plus: les difficultés et les opportunités de l'intégration régionale dans le Pacifique

13 December 2011

Les pays insulaires du Forum du Pacifique (PIFP) se trouvent engagés dans deux importants processus de négociations commerciales avec les pays développés : celui de l'APE avec l'UE, et celui du PACER Plus entamé plus récemment avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande.(1)

Ces deux processus sont liés depuis leur origine. Lorsque les PIFP ont cherché à négocier un accord commercial régional entre eux, en préparation des négociations de l'APE, l'Australie et la Nouvelle-Zélande ont initialement insisté pour en faire partie. À titre de compromis, les PIFP se sont engagés dans le cadre de l'Accord du Pacifique sur le rapprochement des relations commerciales (PACER : Pacific Agreement on Closer Economic Relations) à négocier un accord de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, dans le cas où ils entamaient ou concluaient des négociations en vue d'un accord commercial avec une tierce partie, telle que l'UE. La position des PIFP dans les négociations de l'APE est façonnée par le PACER.

Les PIFP étaient pour la plupart réticents à entamer des négociations en vue d'un accord de libre-échange global. L'Australie et la Nouvelle-Zélande ont en quelque sorte rassuré les PIFP que ces négociations, surnommées PACER Plus, ne seraient pas des négociations commerciales traditionnelles. Les PIFP se heurtent néanmoins à un certain nombre de difficultés pour parvenir à négocier un accord commercial et économique qui constitue un véritable instrument de développement.

Du PACER au PACER Plus

Le PACER a été approuvé par les leaders du Forum des îles du Pacifique en date du 18 août 2001. La plupart des PIFP, mais pas tous, ont signé et ratifié cet accord. Selon les termes de l'article 2(1) du PACER, les parties « souhaitent établir un cadre général en vue d'une intégration commerciale et économique graduelle des économies des membres du Forum d'une manière qui soutienne pleinement le développement durable des pays insulaires du Forum et qui contribue à leur intégration progressive et graduelle dans l'économie internationale. » Plus précisément, l'article 2(2)(a) de l'accord stipule que le PACER a pour but de « fournir un cadre général de coopération conduisant dans le temps à la mise en place d'un marché régional unique. » Ces mots ont été choisis à dessein; le concept de marché régional unique recouvre non seulement les échanges de biens et de services, mais également le libre déplacement de la main d'œuvre.

Les PIFP sont déjà bien intégrés à l'économie mondiale au vu de la plupart des indicateurs habituels, tels que le ratio des flux commerciaux ou d'investissement rapportés au PIB. Cependant, peu de progrès ont été réalisés depuis l'Accord de coopération économique et commerciale du Sud-Pacifique de 1980 en vue de la mise en place d'une base juridique formelle pour un marché régional unique entre les PIFP, l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

Le PACER ne comporte aucun engagement de libéralisation des échanges, mais les articles 5 et 6 de l'accord prévoient que dans certaines circonstances, les PIFP entameront des négociations avec l'Australie et la Nouvelle -Zélande en vue de la mise en place d'un accord réciproque de libre échange conforme à l'article XXIV du GATT. Lorsque ces négociations ont officiellement commencé en 2009, le PACER Plus a été séparé PACER. Par conséquent, ni l'objet des consultations effectuées au titre du PACER, ni les principes généraux censés guider les futures négociations entre les parties, ne sont automatiquement applicables aux négociations du PACER Plus.

Le PACER Plus fournit l'occasion aux parties concernées de réfléchir à la question de savoir si elles souhaitent toujours la mise en place d'un marché unique, et si tel est le cas, aux prochaines mesures à prendre dans le cadre du PACER Plus en vue d'un tel marché. Les parties se trouvent donc face à un certain nombre de choix.

La promesse du PACER Plus

Lors de la réunion des ministres du commerce du Forum en juin 2009, les ministres avaient recommandé que les négociations PACER Plus débutent à l'issue de la réunion des dirigeants du Forum des îles du Pacifique du mois d'août 2009. La recommandation des ministres du commerce restait néanmoins muette sur le résultat attendu et la structure de ces négociations, reflétant peut-être l'incapacité initiale des représentants officiels à se mettre d'accord sur une feuille de route commune pour le PACER Plus.

Les dirigeants du Forum ont décidé en août 2009 d'entamer immédiatement les négociations du PACER Plus. Ils ont également chargé les ministres du commerce de discuter, entre autres, d'un cadre général pour les négociations du PACER Plus, comprenant notamment un calendrier. Mais la décision des dirigeants restaient floue concernant l'objectif, la structure et le contenu du PACER Plus. Les réunions suivantes des ministres concernés en octobre 2009 et avril 2010 n'ont pas abordé ces questions. Les représentants officiels n'ont donc pour guider les négociations que les quelques déclarations générales faites par les ministres du commerce du Forum lors de leurs réunions de 2009 et 2010, dans lesquelles ceux-ci :

  • reconnaissent les capacités limitées des PIFP pour entreprendre des négociations, et la nécessité de consultations nationales avec l'ensemble des parties concernées;

  • reconnaissent l'importance de renforcer l'intégration commerciale régionale;

  • affirment que le PACER Plus donnait à la région du Pacifique une occasion importante de mettre en place un accord commercial et économique réellement novateur qui tienne compte du stade de développement de chacune des nations concernées;

  • mentionnent leur intention de renforcer les capacités de l'ensemble des PIFP pour tirer parti des opportunités commerciales; et

  • évoquent la mise en place d'un cadre général permettant aux pays prêts à avancer dans les négociations de faire des progrès, tout en laissant à d'autres pays plus de temps pour se préparer.

Le bureau du conseiller commercial en chef pour les pays insulaires du Forum (OCTA)

L'expérience acquise par les représentants officiels du commerce des PIFP dans les négociations de l'APE sera très précieuse pour la négociation du PACER Plus. Cette expérience, ainsi que l'assistance fournie par l'UE par le biais du secrétariat du Forum des îles du Pacifique (SFIP) pour une participation efficace des PIFP dans les négociations de l'APE, ont convaincu ces représentants de la nécessité de s'adjoindre un organe consultatif d'experts pour les aider dans les négociations de façon indépendante vis-à-vis de leurs partenaires de négociation. Le SFIP comprend l'Australie et la Nouvelle-Zélande en plus des PIFP, ce qui l'empêche d'aider les PIFP dans le cadre des négociations PACER Plus. La création de l'OCTA pour conseiller les PIFP, ainsi que la mise à disposition de financements par l'Australie et la Nouvelle-Zélande, constituaient une condition préalable à l'acceptation par les PIFP d'entamer les négociations PACER Plus. L'OCTA a commencé à fonctionner en mars 2010 et se situe à Port Vila (Vanuatu).

L'exclusion des Fidji

Faisant suite à leur décision début 2009 d'exclure les Fidji des réunions du Forum en réponse à l'absence d'élections après le coup d'Etat militaire de 2006, les dirigeants du Forum ont décidé en août 2009 d'également exclure les Fidji des négociations PACER Plus. Les Fidji ont répondu en affirmant que son exclusion des négociations du PACER Plus constituait une violation du PACER, ce à quoi le ministre australien du commerce Simon Crean a répondu que le PACER Plus était complètement distinct du PACER. La non-participation des Fidji a toutefois été critiquée par certains groupes d'affaires, car ce pays constitue une plaque tournante pour l'économie et les transports dans l'Est du Pacifique. Une intégration régionale sans les Fidji ne signifie pas grand-chose, et un PACER Plus sans Fidji est susceptible de fausser les flux commerciaux régionaux. Les dirigeants du Forum du Pacifique ont donc convenu en septembre 2011 d'autoriser les Fidji à participer aux réunions PACER Plus au seul niveau officiel, compte-tenu de l'importance du rôle économique de cet Etat et de ses liens dans la perspective d'une intégration économique régionale élargie. Mais sans droits de participation complets, les progrès vers une intégration régionale resteront probablement modestes.

Les questions prioritaires communes

Dans leur décision de lancement des négociations en octobre 2009, en plus des principes généraux énumérés plus haut, les ministres du commerce du Forum ont chargé les représentants officiels de renforcer au cours des 12 premiers mois la compréhension des questions prioritaires communes, comprenant, entre autres : les règles d'origine ; les déplacements de main d'œuvre au sein de la région (au-delà du mode 4) ; l'aide au développement, en se concentrant sur les infrastructures physiques destinées au commerce et sur le développement et la promotion des échanges ; et la facilitation des échanges commerciaux, y compris les mesures sanitaires et phytosanitaires, les obstacles techniques au commerce, les normes et les procédures douanières. Il s'agit là de questions essentielles pour les PIFP, qui se situent au cœur des négociations depuis la première réunion des représentants officiels en avril 2010.

À cette date, les ministres du commerce du Forum ont également pris note de l'importance fondamentale des transports aériens et maritimes, des télécommunications et des infrastructures d'approvisionnement en eau pour le développement des échanges de marchandises et de services, et ont convenu d'ajouter ces sujets aux questions prioritaires de négociation.

Les négociations PACER Plus impliquent des échanges de documents entre l'Australie et les PIFP. Les textes juridiques préparés par l'OCTA pour le compte des PIFP (et bien accueillis par la Nouvelle-Zélande) reflètent une approche alternative de l'intégration régionale, qui ne se concentre pas de prime abord sur la négociation d'un accord global. Les négociations ont permis d'améliorer la compréhension d'un certain nombre de questions, mais n'ont pas produit pour le moment de textes communs de négociation.

Conclusions

Une vision commune du type d'intégration économique régionale susceptible de se dégager, ou tout au moins, d'être mise en mouvement par les négociations, fait encore défaut au processus PACER Plus, sans même parler de la voie à suivre pour parvenir à cette destination finale. Cette absence de direction risque de prolonger les négociations, et de ne générer au final que peu d'avantages pour le développement des PIFP.

Les pays développés ont survendus les avantages susceptibles de découler des négociations des APE et du cycle de Doha de l'OMC pour les pays ACP. Mais dix ans plus tard, le cycle de Doha apparait bien peu prometteur. Les promesses générales en faveur du développement, telles que celles adoptées par les ministres du commerce du Forum dans le cadre du PACER Plus et faites avant le début des négociations, ont du mal à se transformer en dispositions juridiques concrètes. L'Australie et la Nouvelle-Zélande ont déclaré que le PACER Plus ne serait pas une négociation commerciale traditionnelle, mais ces deux pays ne semblent pas avoir pris toute la mesure des conséquences sur les résultats et sur le processus de négociation. Des engagements substantiels sur des questions d'importance pour les PIFP permettraient de renforcer la confiance dans le processus.

Pour beaucoup de PIFP, les avantages d'un accord commercial traditionnel seraient relativement modestes, notamment si des questions essentielles, comme celle de la mobilité de la main d'œuvre, n'y sont pas traitées de façon adéquate, tandis que les coûts correspondants de mise en œuvre et d'ajustement seraient probablement plus immédiats et significatifs. Vouloir à tout prix que les États en développement se plient à un régime commercial plutôt que d'adapter celui-ci en vue d'aider les États en développement n'est pas propice à une conclusion rapide des négociations.

L'incapacité de tenir compte des différences entre pays au sein d'une même région dans le cadre d'accords avec les pays développés sera également source de tensions intra-régionales. Vouloir s'accrocher à un accord unique peut donc s'avérer un obstacle à l'intégration régionale. Les parties prenantes au PACER Plus doivent être réalistes en ce qui concerne la difficulté de conclure et de mettre en œuvre un accord global. Tandis que certaines parties peuvent souhaiter prendre des risques et avancer rapidement, d'autres voudront rester plus prudentes. Si un groupe de pays en développement souhaite rester intégré, des compromis ou des positions de négociations plus nuancées seront nécessaires. Les partenaires de la négociation peuvent apporter leur aide en considérant les négociations commerciales comme une relation plutôt que comme un évènement ponctuel. Une approche graduelle de l'intégration économique, qui ne cherche pas à imposer le même moule à tous et s'assure que chaque règle trouve sa contrepartie dans un engagement tout aussi ferme d'apporter des ressources, faciliterait cette démarche.

Auteur: Dr Chris Noonan est professeur agrégé de droit commercial à l'université d'Auckland. Il était jusqu'en septembre 2011 le conseiller commercial en chef de l'OCTA (Bureau du conseiller commercial en chef pour les pays insulaires du Forum du Pacifique).

1 La totalité des quatorze PIFP, en tant qu'États ACP du Pacifique, sont partie prenante des négociations de l'APE, alors que tous les PIFP sauf Fidji sont partie prenante des négociations PACER Plus.

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