Programme d'action d'Istanbul en faveur des PMA : La nécessité d'un mécanisme de suivi indépendant : par Debapriya Bhattacharya et Syed Saifuddin Hossain

10 November 2011

La très attendue quatrième conférence des Nations-Unies sur les pays les moins avancés (PMA IV) s'est achevée le 13 mai 2011, après cinq jours d'un sommet riche en événements qui s'est tenu à Istanbul en Turquie. Une fois de plus, des promesses ont été faites et des modalités proposées pour répondre aux défis du développement des PMA. L'élaboration, à l'occasion de la conférence d'Istanbul, d'un accord de partenariat nouveau et innovant constituait effectivement un défi de taille. Tout aussi importante était la définition des mécanismes visant à assurer une réalisation effective des engagements pris lors de la Conférence, et ce d'autant plus au vu de la reconnaissance de failles importantes dans le Programme d'action de Bruxelles(1) (PAB) concernant ces même mécanismes. C'est pourquoi, en vue d'assurer une réalisation effective des décisions du PMA IV, le Programme d'action d'Istanbul (PAI) doit s'accompagner non seulement d'une forte orientation stratégique, de l'identification des outils nécessaires à la réalisation des objectifs spécifiques, de l'apport des ressources financières ou de toutes autres ressources nécessaires, mais également de la mise en place d'un mécanisme de suivi renforcé. Il sera en en effet quasiment impossible de réaliser les objectifs fixés à Istanbul en l'absence d'une volonté politique manifeste de la part de toutes les parties concernées quant à la mise en œuvre des décisions du PMA IV. La mise en place d'un mécanisme de suivi indépendant apparait donc comme un outil indispensable pour répondre à ces préoccupations.

La nécessité d'un mécanisme de suivi indépendant
Le PAI, comme ses prédécesseurs, prévoit les éléments d'un mécanisme institutionnel censé assurer le suivi et la surveillance de l'exécution des buts et objectifs figurant dans le programme d'action. Ce mécanisme institutionnel s'inscrit essentiellement dans le cadre du processus intergouvernemental de l'ONU, et autorise des collaborations tant à l'intérieur du système de développement de l'ONU qu'en dehors de celui-ci. Les mécanismes de mise en œuvre et de suivi du PAI sont le reflet de ceux du PAB, avec la présence de quelques éléments supplémentaires. Concernant ces ajouts, le PAI fait notamment référence de façon plus explicite au rôle des parlementaires, du secteur privé et de la société civile dans la mise en œuvre, le suivi et la surveillance. Une meilleure intégration du PAI dans les stratégies d'aide, de commerce et développement des partenaires de développement est également fortement encouragée en tant que méthode de mise en œuvre. Le Plan d'action insiste sur le fait que ce suivi doit se concentrer sur les actions en elles-mêmes plutôt que de se limiter simplement aux buts et objectifs qu'on lui a fixé. Il est cependant important de noter que certains aspects relatifs à la mise en œuvre et au suivi en matière de responsabilisation réciproque, qui figuraient dans les versions antérieures du document, ont visiblement disparu de la version finale. Cela est notamment dû aux objections d'un certain nombre d'importants pays développés. Un de ces aspects portait sur une plus grande implication des PMA et des autres acteurs-clés dans le mécanisme de surveillance, afin de veiller à ce que les engagements pris par les partenaires de développement soient honorés.
Sachant que ces additions se révèlent insuffisantes pour concevoir un mécanisme de surveillance et de mise en œuvre qui soit à la fois global et efficace, une approche envisageable pour combler cette lacune passe par la mise en place d'un mécanisme de suivi « indépendant » faisant office de « gendarme » pour le compte de la communauté mondiale du développement. Ce mécanisme viendrait compléter celui du PAI, tout en plaçant celui-ci sous un contrôle public plus large et en lui offrant une plus grande visibilité. Comme on le sait, différents acteurs non gouvernementaux ont été impliqués dans le processus de préparation du PMA IV. La création par le secrétaire général de l'ONU d'un Groupe de personnalités éminentes (GPE) pour le PMA IV reconnaissait l'importance des idées, des connaissances et de la sagesse de la société civile dans la définition du futur des PMA. Cet aspect n'a malheureusement pas été intégré dans le processus de mise en œuvre du PAI. Celui-ci appelle néanmoins le Bureau du Haut Représentant pour les pays les moins avancés, les pays en développement sans littoral et les petits États insulaires en développement (OHRLLS) à « poursuivre ses activités de sensibilisation et de plaidoyer en faveur des pays les moins avancés en partenariat avec les organismes compétents des Nations Unies, ainsi qu'avec les parlements, la société civile, les médias, les universités et les fondations. » L'idée d'un mécanisme indépendant s'inscrit donc dans le cadre de ces approches, et serait susceptible de contribuer efficacement au mécanisme officiel de suivi et de surveillance du PAI.
L'émergence et la prise d'importance depuis une dizaine d'années, et ce dans le monde entier, d'un certain nombre de centres de réflexion (think tanks) de haut niveau consacrés aux politiques de développement, nous autorise à penser qu'un tel mécanisme de surveillance indépendant est envisageable. Ainsi, le suivi des mesures préconisées par le PAI pourrait être géré de manière institutionnelle par des professionnels non-gouvernementaux, qui ont accès en temps réel aux données nationales et qui peuvent fournir des analyses politiques de qualité. Analyses qui viendraient alimenter les processus d'élaboration des politiques nationales pour tout un ensemble de pays. Ces institutions travaillent déjà souvent en collaboration étroite au niveau mondial pour assurer des fonctions de surveillance au nom de la société civile. La proposition de mise en place d'un système de suivi et de supervision de la mise en œuvre du Plan d'action pour les PMA n'est donc pas une idée entièrement nouvelle, mais s'appuie au contraire sur un faisceau d'expériences positives.

Principales caractéristiques du mécanisme proposé
Approche « Track II » : le mécanisme proposé s'appuie sur un réseau de différents groupes de réflexion sur les politiques issus de pays développés comme de pays en développement (y compris de PMA) ayant manifesté leur  intérêt à l'égard des politiques de développement concernant les PMA. En d'autres termes, il s'agit essentiellement d'une initiative « Track II » (non gouvernementale), bien qu'elle n'exclue pas des interventions en collaboration avec des plateformes de connaissances intergouvernementales. Un secrétariat pourrait être mis en place au niveau de chacune des institutions participantes (à tour de rôle) pour faciliter le fonctionnement du consortium. De façon similaire au processus intergouvernemental, ce réseau entretiendrait des liens étroits avec tous les organismes concernés afin de s'assurer de la disponibilité des données et des informations nécessaires au suivi analytique des progrès réalisés par le PAI. Ce processus s'apparenterait aux mécanismes de suivi par pays mis en œuvre pour l'évaluation des progrès accomplis au titre des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). L'objectif de cette approche serait de fournir des informations supplémentaires plutôt que de dupliquer les activités des organismes officiels.
Une orientation stratégique et sélective : l'initiative proposée ne génèrerait cependant pas d'examens complets et réguliers de l'état d'avancement de la mise en œuvre du PAI. Elle se concentrerait au contraire de façon stratégique et sélective sur des aspects-clés précis du programme d'action. Elle prendrait appui, dans cette optique, sur les avantages propres à chacune des différentes institutions appartenant au réseau, en termes de compétences dans les domaines de la recherche, du dialogue ou des relations communautaires. Une telle approche devrait encourager une sélection des sujets sur la base du domaine d'expertise, et ainsi assurer la production d'un travail d'analyse de grande qualité en provenance du réseau.
Un mécanisme inséré au processus inter-gouvernemental : En plus de l'entretien d'un tel réseau au sein des différents membres, il conviendra de veiller à ce que le mécanisme de suivi indépendant travaille de concert avec l'OHRLLS, le processus intergouvernemental et les organismes de développement régionaux ou internationaux concernés. Une telle synergie peut s'obtenir en encourageant le partage des connaissances générées par les organismes concernés tout en fournissant en retour les informations générées par les propres recherches et analyses du réseau. Une telle initiative permettrait de faciliter la comparaison et l'analyse des résultats et de générer des synergies de développement.
Un groupe de référence au niveau international : Un groupe de personnalités éminentes possédant des compétences reconnues dans le domaine du développement pourrait servir de groupe de référence pour l'initiative proposée. La principale fonction du groupe de référence serait de fournir une orientation stratégique au réseau et de veiller à la qualité des travaux produits. L'expérience du GPE du PMA IV pourrait être étudiée, afin de tirer les leçons qui permettraient un fonctionnement plus efficace du groupe de référence.
Le soutien des partenaires au développement : les partenaires au développement, au travers de leurs déclarations et de leur participation aux décisions du PMA IV, ont renouvelé leur engagement à assurer une mise en œuvre effective du PAI. Le PAI appelle en effet le secteur privé, les parlementaires et la société civile à apporter une contribution appropriée pour permettre la réalisation des objectifs du PAI. On peut donc légitimement s'attendre à ce que les partenaires de développement des PMA - pays développés ou en développement - apportent un soutien substantiel à l'initiative proposée. Le rôle du pays organisateur du PMA-IV, en l'occurrence la Turquie, sera crucial à cet égard.

Principales missions du mécanisme proposé
Analyse de référence de la situation de départ : Une des premières missions du dispositif serait d'établir des points de référence, qui permettent une mesure appropriée de la situation actuelle du développement des PMA et des progrès ultérieurs. Dans le même esprit, les performances des principaux partenaires au développement devront également être enregistrées de façon à pouvoir mesurer leur contribution.
Une clarification des objectifs du PAI: Un grand nombre des buts et objectifs énoncés dans le document final du PMA IV de l'ONU sont présentés de façon descriptive ou en relation avec la situation de référence d'un pays donné (comme pour les OMD). Pour que ces objectifs soient mesurables, le mécanisme proposé devra les quantifier de manière à ce que les données soient compatibles avec les méthodes de collecte de données des organismes de développement concernées, ce qui devrait entraîner transparence et responsabilisation dans le processus global de mise en œuvre du  PAI.
Cohérence dans la mise en œuvre : Une fois traduit en indicateurs quantifiables, ce processus devrait faciliter la définition du niveau de cohérence  (ou de conflit)  entre les différents objectifs mentionnés dans le PAI. Ce processus permettrait en outre de faire la distinction entre indicateurs d'entrée et indicateurs de sortie (ou de résultat). Il serait légitime de s'attendre à ce que l'établissement du niveau de cohérence permette de clarifier les liens réciproques entre le PAI et d'autres engagements internationaux concernant le développement (comme par ex. les OMD). Il conviendrait également d'entreprendre des recherches pour mettre en évidence les liens de causalité existant entre les différentes variables de développement dans le contexte des PMA.
Identification des données et informations nécessaires : Le mécanisme proposé devra permettre de réaliser un inventaire des données et informations disponibles et ainsi effectuer une analyse des insuffisances constatées. Cela devrait ensuite permettre de générer les données nécessaires à l'évaluation de l'exécution du PAI. Bien qu'une telle tâche puisse s'avérer difficile, l'impact d'un tel exercice sur le suivi global du processus de mise en œuvre du PAI devrait être particulièrement significatif.
Préparation de rapports d'activité et d'analyse à intervalle régulier : Le processus devrait enfin chercher à produire des examens biennaux et pluriannuels sur les progrès du PAI. Ces « rapports parallèles » feraient l'objet d'une large diffusion au sein des administrations publiques des PMA et des organisations internationales avant examen des rapports officiels issus du processus intergouvernemental. Dans le cadre de ce processus, le réseau organiserait des réunions annuelles pour discuter des conclusions des examens et recherches analytiques effectués dans le cadre de la mise en œuvre du PAI. Les conclusions de ces réunions viendraient ainsi alimenter le processus d'examen à mi-parcours. Ces conclusions pourraient également venir compléter et influer les conclusions du processus officiel.

Conclusion
L'ampleur des initiatives de réformes nationales, comme le respect des engagements pris par les partenaires internationaux du développement, seront déterminants pour permettre aux PMA d'atteindre les buts et objectifs identifiés par le PAI. Pour que ceux-ci puissent se transformer en réussites, il est impératif de disposer d'un cadre général fait de transparence et de responsabilisation. Le mécanisme, tel que proposé dans cet article, pour le suivi des décisions du PMA IV d'Istanbul, basé sur les connaissances, pourrait s'avérer un des instruments essentiels d'une telle réussite.

Auteurs:
Debapriya Bhattacharya est membre éminent du Centre for Policy Dialogue (CPD) à Dhaka. Il a précédemment occupé le poste d'ambassadeur du Bangladesh auprès de l'OMC et des bureaux de l'ONU à Genève, ainsi que de Conseiller spécial pour les PMA auprès du secrétaire général de la CNUCED.
Syed Saifuddin Hossain est chargé de recherche principal au sein du Centre for Policy Dialogue (CPD) à Dhaka au Bangladesh.

Cet article est un résumé du document Securing the Outcome of the UN LDC IV: The Need for an Independent Monitoring Mechanism, disponible sur : http://www.ictsd.org/themes/development-ldcs/securing-the-outcome-of-the-un-ldc-iv-the-need-for-an-independent-monitoring

Pour plus d'information concernant les résultats de la PMA IV de l'ONU à Istanbul (9-13 mai 2011), veuillez consulter :
« UN LDC Conference Endorses 10-Year Plan, But Criticised for Lack of Accountability Mechanisms », 18 mai, http://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/un-ldc-conference-endorses-10-year-plan-but-criticised-for-lack-of
« UN LDC Summit Kicks Off in Istanbul », 11 mai, http://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/review/un-ldc-summit-kicks-off-in-istanbul

1 Le Programme d'action de Bruxelles pour les pays les moins avances avait été adopté pour la décennie 2001-2010 lors de la troisième conférence des Nations-Unies sur les pays les moins avancés qui s'était tenue en 2001 à Bruxelles.

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