Promouvoir le développement industriel de l'Afrique dans le nouvel environnement mondial : les politiques à adopter

13 December 2011

Dans son rapport spécial de cette année sur le développement économique en Afrique, la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) a collaboré avec l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) pour définir des stratégies et des options politiques pour l'Afrique en vue de promouvoir le développement industriel de celle-ci dans le nouvel environnement mondial. Le rapport encourage les pays africains à se lancer dans une nouvelle politique industrielle axée sur le développement des activités manufacturières. Le terme de politique industrielle désigne les mesures gouvernementales qui visent à renforcer la compétitivité et les capacités des entreprises nationales et à promouvoir le changement structurel. En l'absence de développement manufacturier, l'Afrique ne peut s'engager dans un véritable changement structurel ; la transition d'une économie basée sur des activités à faible productivités vers une économie basée sur des activités à forte productivité est, selon les économistes, nécessaire pour assurer une croissance forte et durable ainsi qu'une réduction significative de la pauvreté. Un tel développement manufacturier ne peut se produire sans une intervention délibérée des pouvoirs publics, notamment en raison de l'existence de défaillances tant sur les marchés qu'en matière de coordination.

Bien que le rapport reconnaisse l'existence de nombreuses tentatives et initiatives ayant déjà cherché par le passé à promouvoir l'industrialisation en Afrique, il préconise une politique industrielle reposant sur une nouvelle approche. Celle-ci se veut stratégique dans sa conception, tout en s'adaptant à la situation spécifique de chaque pays. Elle ne doit pas répéter les erreurs du passé. Elle doit subordonner le soutien de l'État à une bonne performance du secteur industriel. Elle doit s'appuyer sur des relations efficaces entre l'État et les entreprises, et prévoir un mécanisme de suivi et d'évaluation qui identifie les enseignements à tirer des politiques actuelles en vue d'aider à la définition des politiques futures. Cette boucle de rétroaction des politiques actuelles vers les politiques futures constituait le principal chaînon manquant des politiques industrielles passées de l'Afrique.  

Le développement industriel en Afrique: faits et chiffres

L'Afrique ne représente encore qu'un très faible pourcentage de la valeur ajoutée manufacturière mondiale (VAM) et des exportations manufacturières mondiales : 1,1 pour cent et 1,3 percent respectivement pour 2008. Encore plus inquiétante est la diminution de la part de l'Afrique dans les exportations manufacturières mondiales de faible technologie, un secteur où elle serait censée bénéficier d'avantages comparatifs immédiats, passée de 1,5 percent en 2000 à 1,3 pour cent en 2008, alors que celle de l'Est asiatique et du Pacifique a augmenté, passant de 17 pour cent à 26 pour cent sur la même période. L'Afrique a fait quelques progrès au cours de ces dernières années dans le développement des activités manufacturières de moyenne et haute technologie (MHT). La part de ces activités dans la VAM de la région est passée de 25 pour cent en 2000 à 29 pour cent en 2008, et leur part dans les exportations manufacturières totales de 23 pour cent en 2000 à 33 pour cent en 2008. La plupart des activités de MHT de l'Afrique restent néanmoins fortement concentrées autour de l'industrie chimique.

Une analyse empirique révèle également que les pays africains restent fortement tributaires des industries liées aux ressources naturelles. Celles-ci représentaient en 2009 environ 49 pour cent de la VAM totale et des exportations manufacturières de la région. Cette dépendance est problématique pour le continent pour plusieurs raisons. Les industries liées aux ressources naturelles impliquent généralement une valeur ajoutée relativement faible. Elles rendent les pays exportateurs très vulnérables aux chocs de prix exogènes, et présentent une faible croissance de la productivité et de faibles liens avec le reste de l'économie. En bref, les industries liées aux ressources naturelles ne présentent qu'une faible différenciation produit et partagent les inconvénients caractéristiques des matières premières dont sont tributaires de nombreux pays africains. Le développement manufacturier doit être considéré comme une occasion pour l'Afrique de réduire sa dépendance à l'égard des matières premières et de s'engager dans une diversification économique qui lui permettant de réduire sa vulnérabilité aux chocs. Il existe donc à cet égard un besoin de diversification en dehors des industries de matières premières au sein du secteur manufacturier africain.

Les politiques à adopter

Une nouvelle approche stratégique s'avère par conséquent nécessaire pour la définition des politiques industrielles. Celle-ci pourrait s'appuyer sur six éléments, en commençant par un diagnostic industriel ou une évaluation approfondie de la base industrielle existante de chaque pays, suivis de l'élaboration d'une stratégie    d'industrialisation, dans le cadre de laquelle les gouvernements devront décider, en collaboration avec le secteur privé, des industries existantes à développer (intensification industrielle), des nouvelles industries à stimuler (diversification industrielle), et des industries au sein desquelles ils souhaitent renforcer l'intégration interne des implications existantes (mise à niveau industrielle). Il convient enfin de prendre dûment en compte dans la conception de ces stratégies les défis et les opportunités liés au nouvel environnement mondial, comme notamment les nouvelles règles du commerce et de l'investissement, le changement climatique, la coopération sud-sud et les possibilités d'intégration dans les chaînes de valeur mondiales. L'approche devra ensuite s'intéresser aux politiques industrielles nécessaires pour la mise en œuvre de cette stratégie. Celles-ci devront être coordonnées avec les autres domaines politiques venant appuyer les décisions prises, notamment en matière macro-économique et financière. Une autre spécificité importante de cette approche stratégique de la définition des politiques industrielles concerne la boucle de rétroaction entre l'élaboration des politiques et l'étape du diagnostic. Il est en effet essentiel de procéder à un examen critique des décisions de politique antérieures (par le biais d'un processus de suivi et d'évaluation indépendant) afin d'identifier les succès et les échecs à prendre en compte pour le prochain cycle d'élaboration de politiques. Grâce à ce suivi et à cette évaluation, il peut s'engager un processus systématique d'apprentissage qui favorise l'adaptation et de meilleures performances.

Principes de base

Ceci dit, et sur la base du consensus se dégageant des publications actuelles, il est possible d'identifier des principes de base sur lesquels devrait s'appuyer une politique industrielle réussie. Ceux-ci comprennent :

(a) Le soutien et la stimulation des entrepreneurs. L'idée ici est que toute aide reçue par les entreprises de la part des pouvoirs publics devrait être subordonnée à la réalisation de certains objectifs politiques globaux, comme une augmentation des exportations ou des investissements.

(b) L'encouragement de l'expérimentation, de la recherche et de l'apprentissage tant par les pouvoirs publics que par le secteur privé. Cela signifie que les politiques industrielles doivent être considérées comme un processus social d'apprentissage et de recherche permettant une interaction entre les pouvoirs publics et le secteur privé afin d'identifier les principales difficultés auxquelles se heurtent les entreprises nationale et la manière de les surmonter.

(c) La priorité donnée à l'élimination des contraintes bloquantes. Cela nécessite d'identifier les principales contraintes bloquantes auxquelles se heurtent les entreprises nationales, ainsi que les mesures éventuelles pouvant être mises en place pour les éliminer ou les atténuer.

(d) L'utilisation de critères de suivi, d'évaluation et de mesure de la performance pour garantir que l'aide soit liée à la performance, que les erreurs soient rapidement identifiées et que des mesures rapides et appropriées soient prises pour corriger celles-ci.

(e) La reconnaissance de l'hétérogénéité des pays. Cela fait référence à l'idée que la politique industrielle doit s'adapter aux besoins et aux difficultés spécifiques rencontrées par chaque pays. Une approche universelle serait contreproductive et aurait peu de chances de conduire aux résultats souhaités.

Instaurer une relation efficace entre l'État et les entreprises

Dans le cadre de l'ancienne approche, les politiques industrielles étaient souvent considérées comme une liste d'instruments politiques devant être définis et mis en œuvre par les pouvoirs publics dans le cadre d'une approche verticale. A l'opposé, dans le cadre de cette nouvelle approche, il est admis que l'État et le secteur privé doivent s'engager dans une véritable relation État-entreprises, dans le cadre de laquelle les pouvoirs publics consultent le secteur privé en vue de l'identification des nouveaux secteurs et nouvelles activités. On ne voit plus les pouvoirs publics dire au secteur privé ce qu'il doit faire, mais plutôt fournir et rechercher les informations en provenance du secteur privé et distribuer des incitatifs et des ressources incitant ce dernier, à travers la recherche du profit, à se comporter d'une manière qui contribue à la réalisation des objectifs nationaux de développement industriel.

Actions complémentaires

Cette nouvelle approche des politiques industrielles reconnait également que la mise en œuvre de celles-ci s'effectue grâce à une action coordonnée dans un certain nombre d'autres domaines politiques. Elle souligne la nécessité pour les politiques industrielles de mettre l'accent sur (a) la promotion des innovations scientifiques et technologiques ; (b) la création de liens au sein de l'économie nationale; (c) l'encouragement de l'entrepreneuriat; et (d) l'amélioration des capacités publiques.

Sans innovation technologique et scientifique, l'Afrique aura du mal à rivaliser avec les exportations du reste du monde dans un environnement mondial de plus en plus concurrentiel. Les pays africains devraient donc soutenir davantage les sciences et l'innovation en encourageant par exemple la production intérieure de connaissances technologiques par le biais de l'IED, de l'obtention de licences et de l'achat de biens d'équipement. Les pays africains devraient également investir dans l'éducation et la formation pour garantir aux entreprises un accès fiable à la main d'œuvre qualifiée nécessaire à la production de biens de qualité capables de résister à la concurrence sur les marchés mondiaux.

Les pays africains devraient donner la priorité à la création et au renforcement des liens au sein des économies nationales afin de s'assurer que la promotion du développement industriel ait des retombées positives dans les autres secteurs économiques également. Il existe différentes manières de générer des liens au sein de l'économie. La promotion des entreprises agro-alimentaires est par exemple un moyen de développer des liens internes entre les secteurs agricole et industriel. Des liens peuvent également être créés entre entreprises nationales et étrangères en renforçant les capacités technologiques nationales. Le rapport souligne l'importance de promouvoir le développement industriel en concomitance avec le développement d'autres secteurs. Le développement industriel ne doit pas s'effectuer au détriment d'autres secteurs tels que l'agriculture ou les services, car cela compromettrait les objectifs de réduction de la vulnérabilité aux chocs exogènes, limiterait le développement de liens intersectoriels et réduirait de ce fait les avantages de l'industrialisation elle-même.

Les pays africains devraient redoubler d'efforts pour promouvoir l'entrepreneuriat en créant un environnement économique qui favorise l'investissement intérieur et étranger. Ils devraient notamment réduire l'incertitude politique, renforcer les infrastructures et améliorer l'accès des entreprises, en particulier des PME, au crédit. Dans le cadre de la promotion du développement industriel, les pays africains devraient s'assurer que l'ampleur et la portée de leurs interventions tiennent compte de la capacité des pouvoirs publics. La faiblesse des institutions rend plus compliquée pour les pouvoirs publics la mise en œuvre des politiques et programmes de développement industriel. Dans ce contexte, les gouvernements africains doivent donner la priorité au renforcement de leurs capacités pour concevoir, définir et mettre en œuvre les politiques.

Le renforcement de l'intégration régionale peut en outre s'avérer crucial pour la promotion du développement manufacturier. La création de marchés régionaux vigoureux en Afrique au moyen de l'intégration régionale pourrait libérer le potentiel industriel du continent. Les pays africains ont la possibilité de cibler leurs marchés régionaux pour la commercialisation de leurs produits manufacturés. Une telle approche permettrait aux entreprises africaines de profiter d'économies d'échelle et d'acquérir l'expérience dont elles ont besoin pour affronter la concurrence mondiale. L'intégration régionale peut en outre faciliter le développement des autres marchés dont l'Afrique a besoin pour soutenir ses objectifs de développement industriels, comme les marchés financiers, ceux des transports ou des infrastructures. L'intégration régionale peut également contribuer à la réduction du fardeau réglementaire supporté par les entreprises africaines en harmonisant par exemple les politiques et en servant d'organe externe de contrôle sur les politiques nationales. A cet égard, l'adoption par le conseil des ministres de la communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) d'une politique industrielle commune ouest-africaine est la bienvenue.

Enfin, des politiques complémentaires doivent également être mises en place pour accroître les chances de succès des politiques industrielles. L'adoption de taux de change et de politiques monétaires et fiscales appropriées, ainsi que de politiques visant à améliorer la mobilisation des ressources nationales et à renforcer le développement des infrastructures, et le maintien de la stabilité politique sont autant d'éléments indispensables à la réussite de l'industrialisation africaine.

Auteur :

Bineswaree Bolaky, Division de l'Afrique, Pays les Moins Avancés et Programmes Spéciaux. Bineswaree Bolaky est chargée d'affaires économiques au sein de la division Afrique de la CUNCED. Elle y est spécialiste des questions de commerce international, de développement économique et d'économie institutionnelle.

Cet article est basé sur le rapport CNUCED/ONUD : Le développement économique en Afrique - Rapport 2011 : Promouvoir le développement industriel de l'Afrique dans le nouvel environnement mondial

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