Quel futur pour le cycle de Doha ? L'OMC à la croisée des chemins

13 December 2011

La saga du cycle de Doha de l'OMC, qui dure depuis dix ans, n'est pas encore terminée. Alors que certains affirment que le cycle est quasiment mort, et devrait donc être enterré pour éviter une putréfaction du cadavre, d'autres restent optimistes(1). Il existe également un point de vue de plus en plus répandu selon lequel le fait de considérer l'OMC uniquement à travers le prisme d'un cycle de Doha au point mort endommagerait de manière irrévocable la crédibilité du système commercial multilatéral.(2) Les points de vue et les analyses sont également nombreux à fournir des raisons quant à l'impossibilité de conclure le cycle de Doha, et les suggestions abondent pour y remédier.(3) Cet article ne cherche certainement pas à résumer l'ensemble de ces opinions et effort louables. Il vise au contraire à présenter une vue d'ensemble de la situation de l'OMC et du cycle de Doha dans le souci d'émettre des recommandations en vue de la prochaine conférence ministérielle de l'OMC, qui se déroulera à Genève en Suisse du 15 au 17 décembre 2011. Cet article commence par un peu d'histoire, puis se poursuit par une analyse objective des conclusions et des résultats obtenus jusqu'à présent dans le cycle de Doha dans le contexte d'un scénario mondial en pleine évolution, pour examiner ensuite le rôle de fond de l'OMC avec ou sans cycle de Doha.

Pour mieux comprendre les raisons de la situation de blocage actuelle, il s'avère utile de revenir en arrière sur certains des débats ayant précédé le lancement du cycle de Doha :

  • Entre la première conférence ministérielle de l'OMC à Singapour en 1996 et l'adoption de la déclaration ministérielle de Doha lançant le cycle en décembre 2001, de nombreux pays en développement se sont opposés au lancement d'un tel cycle. Ils affirmaient que l'agenda dit «intégré» de l'OMC (les négociations sur l'agriculture et les services à partir de 2000 et l'examen déjà prévu de plusieurs autres accords) était suffisant pour «occuper» tout le monde et faire avancer le programme de libéralisation. En outre, à la différence de son prédécesseur le GATT, qui était un arrangement temporaire nécessitant donc un mandat de la part de ses parties prenantes afin de lancer toute négociation, l'OMC est une institution permanente avec un mandat clair, y compris pour les négociations. Les principaux «demandeurs» étaient les pays centrés sur l'agriculture - d'une part l'UE, soutenue par d'autres pays européens et le Japon qui souhaitait l'ajout d'autres questions pour faire passer la pilule amère de l'agriculture dans l'agenda intégré, et d'autre part, les principaux pays exportateurs du groupe de Cairns, qui craignaient que, sans l'addition de ces dites questions, les améliorations au niveau de l'agriculture ne soient que marginales.

  • Le rôle de base de l'OMC, comme indiqué à plusieurs reprises, était de fournir un environnement stable, prévisible et propice à la conduite du commerce international, d'où le rôle essentiel de ses comités et conseils périodiques, comme l'organe d'examen des politiques commerciales (OEPC), l'organe de règlement des différends (ORD), le conseil général (CG) et les conférences ministérielles bisannuelles (CM). Les négociations en vue d'une libéralisation supplémentaire et de la mise à jour du livre des règles de l'OMC n'avaient pour but que de renforcer cette fonction de base.

  • Il existait également une certaine inquiétude quant au concept d'engagement unique (EU), son implication pratique étant d'obliger tous les membres, petits ou gros, à participer à l'ensemble des discussions et négociations de l'OMC et à prendre des engagements. Bien que valable au plan conceptuel, et constituant un rempart contre le parasitage par certains, il reste difficile à opérationnaliser sans que chacun n'accepte d'avancer à la vitesse du membre le plus lent, ou sans négociations longues et compliquées entre l'ensemble des membres.

Le récapitulatif ci-dessus a pour but de rattacher le débat actuel à une histoire plus longue et complexe. Une décennie de négociations dans le cadre du cycle de Doha apporte une expérience et des leçons inestimables qu'il conviendrait d'associer à l'histoire pour éclairer la voie à suivre. Il faut souligner que tout cela n'a pas été un effort en vain.

Bien que peu connu, il existe des domaines dans lesquels le cycle de Doha a déjà produit des résultats négociés concrets, même si certains d'entre eux peuvent ne pas avoir encore été mis en œuvre. Voici une liste non exhaustive de ces résultats positifs :

  • Décision du 30 août 2003 du conseil général, et révision consécutive des accords internationaux sur la protection des droits intellectuels (ADPIC) en vertu d'une décision datée du 6 décembre 2005, relative aux possibilités de faire face aux enjeux de santé publique.
  • Accord de principe pour la mise en place d'un mécanisme de suivi des dispositions de traitement spécial et différencié (S&D).
  • Un mécanisme pour la transparence des accords commerciaux régionaux (ACR), mis en place par le biais d'une décision du conseil général de décembre 2006 et opérationnalisé à titre provisoire.
  • Accord lors de la conférence ministérielle de Hong Kong en 2005 pour veiller à l'élimination parallèle de toutes les formes de subventions agricoles à l'export et des disciplines sur l'ensemble des mesures agricoles à l'export à effet équivalent d'ici fin 2013.

On compte plusieurs autres réalisations moins visibles. Les laborieuses négociations de Doha ont abordé un certain nombre de nouveaux concepts, bâti un inventaire impressionnant de travaux techniques et abouti à de nombreux compromis politiques. Il existe des exemples de ces réalisations dans tous les domaines de négociation : les produits spéciaux (PS) et le mécanisme spécial de sauvegarde (MSS) dans l'agriculture, l'approche hybride pour l'identification des biens et services environnementaux en matière de commerce et d'environnement, l'assistance technique et financière obligatoire pour la facilitation du commerce, les mesures pour répondre à l'érosion des préférences en matière d'agriculture et d'accès aux marchés non agricoles (AMNA), et les dispositions spéciales pour les petites économies vulnérables (PEV) en matière d'agriculture et d'AMNA, pour n'en citer que quelques-unes. Toutes ces réalisations ont exigé un important travail de fond ainsi que des compromis politiques, dont beaucoup n'étaient même pas sur la table lorsque le cycle de Doha a été lancé.

Deuxièmement, tout en respectant le principe d'engagement unique, la diversité des besoins et des capacités de chacun des membres a été prise en compte à travers des propositions de traitement différencié pour différents groupes de pays (voire même pour des membres individuels dans certains cas) dans divers projets de modalités. Cela peut être vu comme un écart important par rapport à la pratique initiale, et son importance pour l'avenir ne peut être minimisée.

Troisièmement, le cycle de Doha a permis un renforcement de la capacité des pays en développement de traiter des questions de politique commerciale tant au niveau national qu'au niveau multilatéral. Cette amélioration résulte d'un investissement plus important dans le renforcement des capacités liées au commerce, tant de la part des pays en développement que de leurs partenaires de développement, souvent dans le contexte du cycle de Doha.

Ce qui précède ne vise pas à prétendre que le cycle de Doha constitue une réussite. Il s'agit plutôt d'une volonté de souligner les améliorations de capacité, les améliorations de fonds et les améliorations politiques qui se rattachent au cycle de Doha, mais qui peuvent également s'appliquer en dehors du cycle pour renforcer le système commercial multilatéral.

Il est important de reconnaitre dans ce contexte que le système commercial multilatéral (SCM) et le cycle de Doha, bien que liés au plan institutionnel, ne sont pas une seule et même chose. En réalité, lors du lancement de Doha en 2001, le SCM tel qu'incarné par l'OMC constituait le principal objectif, le cycle de Doha n'en étant que l'une des initiatives, même s'il s'agissait peut-être la plus importante. Comme évoqué brièvement plus haut dans cet article, l'OMC en tant qu'organisation internationale assume plusieurs fonctions importantes, comprenant entre autres la mise à disposition d'un forum permanent de négociation entre ses membres en vue d'obtenir des résultats qui soient mutuellement avantageux. Le cadre de l'OMC apporte également la souplesse et l'espace nécessaires pour faire face aux situations nouvelles. Le mandat du mécanisme d'examen des politiques commerciales consiste par exemple d'abord en un examen périodique des politiques commerciales des pays membres de l'OMC, mais il a été utilisé depuis 2008 comme un outil innovant et efficace de surveillance des réactions « protectionnistes » des membres face à la crise économique. Les cycles de négociation peuvent venir soutenir ces fonctions, mais ne doivent pas les supplanter.

Pour conclure, lorsque les ministres se réuniront au mois de décembre à Genève pour la 8ème conférence ministérielle de l'OMC, ils ne doivent ni se concentrer uniquement sur une relance du cycle de Doha, ni faire semblant de l'ignorer (comme cela avait été le cas lors de la dernière CM de l'OMC en décembre 2009). Une approche équilibrée et adaptée est au contraire nécessaire pour renforcer le SCM. De ce point de vue, il serait souhaitable que les questions suivantes figurent à l'ordre du jour de la 8ème CM:

  • Travail normal de l'OMC : Discussion éclairée et structurée portant sur les travaux ordinaires de l'OMC afin d'en renforcer la visibilité et la substance. Comme indiqué dans cet article, ce travail est précieux et doit être mis en avant.

  • Cycle de Doha : Identification des résultats négociés du cycle de Doha, avec un accent sur le développement, susceptibles de recevoir l'aval de tous pour leur mise en œuvre (avec un accent particulier sur les questions concernant les PMA); et identification des questions sur lesquelles des résultats négociés peuvent être espérés dans un avenir proche. Cela doit être complété par des orientations sur une méthodologie issue de l'expérience du cycle de Doha.

  • Renforcement systémique du SCM : Inventorisation des enseignements, conclusions et résultats importants, y compris la substance technique et les compromis politiques, issus du cycle de Doha. Cela permettra de sauvegarder ces réalisations et de les utiliser à bon escient le moment venu en vue du renforcement du SCM. Cet aspect de l'ordre du jour doit également inclure une identification des questions systémiques concernant le SCM avec un mécanisme pour en débattre au sein de l'OMC.

Auteur : Rashid S. Kaukab est directeur associé et coordinateur de recherches au centre de ressources CUTS à Genève. Cette contribution se base sur un papier du Commonwealth Secretariat, publié en octobre 2011 et portant le même titre, disponible sur www.thecommonwealth.org. L'auteur fonde sa réflexion sur son expérience personnelle de participation à l'OMC et au cycle de Doha pendant les 16 dernières années. Cet article est écrit à titre personnel et ne reflète en aucune manière les points de vue de CUTS International.

1 Voir par ex. Jean-Pierre Lehmann dans le Financial Times du 24 août 2011.

2 Voir par exemple la déclaration de Pradeep S. Mehta, secrétaire général de CUTS International, sur : http://www.cuts-citee.org/press_release-Separate_WTO_and_the_Doha_Round_for_Plan_B_to_work-CUTS.htm.

3 Voir par exemple le récent document de synthèse du CSEND intitulé « Doha stalemate: Implications and ways forward » sur http://www.diplomacydialogue.org/publications/trade-diplomacy/105-doha-stalemate-implications-and-ways-forward-csend-policy-brief-geneva-august-2011, le rapport de Bhagwati & Sutherland (2011), « The Doha Round: Setting a deadline, defining a final deal », disponible sur http://www.number10.gov.uk/wp-content/uploads/doha-round-jan-2011.pdf, l'article de Patrick Messerlin « Polly Wants a Doha deal » disponible sur http://www.cuts-citee.org/pdf/Polly_wants_a_Doha_Deal.pdf , et la note de l'ambassadeur Ujal Bjatia sur http://www.cuts-citee.org/pdf/WTO_Role_in_the-21st_Century.pdf.

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