Un cadre méthodologique pour évaluer l’efficacité et l’impact de l’aide pour le commerce sur le développement au niveau national ?

11 April 2011

Au fur et à mesure qu'approche le troisième examen global de l'Aide pour le Commerce (APC), les efforts de suivi de l'Initiative d'APC coordonnés par l'OMC et l'OCDE se sont intensifiés. Les membres de l'OMC,  ses observateurs, les institutions financières internationales, les organisations multilatérales et régionales, le secteur privé, la société civile et les institutions universitaires ont répondu à l'invitation de l'OMC et de l'OCDE sollicitant des récits d'expérience sur l'APC en soumettant plus de deux-cents comptes-rendus. (1) Les récits d'expérience ont pour objectif «  de sonder de manière plus approfondie les objectifs, les difficultés et les processus de l'aide pour le commerce, afin d'acquérir une meilleure connaissance des résultats et de l'incidence des activités et approches en matière d'aide pour le commerce. »(2) Simultanément, les pays donataires et partenaires rassemblaient les questionnaires qui, associés aux données contenues dans le système de notification des pays créanciers de l'OCDE (3) (SNPC), offriront une source d'information précieuse pour la prochaine édition du rapport « Panorama de l'aide pour le commerce » et pour le troisième examen global de l'Aide pour le commerce - devant être  axé sur les résultats obtenus et les impacts produits.

Ce processus de suivi a permis de générer une grande quantité de données et d'informations sur l'APC. Il a favorisé la prise en charge de la conception et de la mise en œuvre de projets d'APC par les pays en développement, et il a amélioré la transparence du processus de l'Initiative. Les bailleurs de fonds ont identifié et signalé leurs projets d'aide relative au commerce de manière plus systématique. Le processus a en outre permis de « maintenir l'élan » en attirant l'attention de la communauté internationale sur l'APC, comme en témoigne l'augmentation importante des flux financiers. En effet, selon l'OCDE, le montant total de l'APC a atteint 41,7 milliards de dollars US en 2008, soit une augmentation de 62% par rapport à la période 2002-2005. Enfin, tant l'OMC que l'OCDE ont réalisé des progrès considérables dans le traitement des données à travers des études analytiques réalisées et présentées dans le cadre des examens régionaux et globaux de l'APC.

Le besoin d'une évaluation plus spécifique

Malgré les progrès accomplis, le processus de suivi actuel reste « global » et ne permet pas d'évaluer l'efficacité et l'impact de l'APC sur le développement au niveau local ou au niveau sectoriel. De plus, le processus est essentiellement « contrôlé par le haut de la pyramide» puisqu'il n'est pas affiné au niveau des pays et ne favorise donc pas le dialogue entre les organismes gouvernementaux nationaux et autres parties concernées, notamment le secteur privé. Ceci est d'autant plus problématique que la conception et la mise en œuvre de l'APC souffrent souvent d'un manque de coordination entre les autorités responsables de la mise en œuvre et les autres acteurs concernés au sein des pays partenaires.

Comme l'affirme Bernard Hoekman, directeur du service du commerce international au sein de la Banque Mondiale, « un processus basé à Genève et constitué de synthèses annuelles et d'analyses de la mise à disposition de l'aide ne peut être que d'une utilité limitée s'il n'implique pas les organismes gouvernementaux nationaux, les représentants locaux des donateurs et le secteur privé [...]. Les retombés d'une telle évaluation se feraient sentir au plan national, ce qui laisse penser que l'évaluation et le suivi doivent s'effectuer au niveau local, afin de d'alimenter le processus de délibérations nationaux de définition des priorités ».(4)

Les recits d'expérience constituent certainement un bon outil pour résoudre certains de ces problèmes, notamment lorsqu'ils s'efforcent d'évaluer l'efficacité et l'impact d'un projet particulier. Ils risquent néanmoins de ne pas réussir à fournir une image complète des activités d'APC au niveau national. En complément aux travaux menés par l'OMC et l'OCDE, l'ICTSD s'est associé avec South Asia Watch on Trade, Economics and Environment (SAWTEE), au Népal pour mettre au point un cadre méthodologique indépendant visant à évaluer l'efficacité et l'incidence de l'APC sur le développement au niveau national.  L'application de cette méthodologie permettra de suivre les différentes étapes derrières la stratégie  et les mises en œuvres des programmes d'APC et d'évaluer leur efficacité et leur impact en apportant de nouvelles données, informations et analyses venant compléter celles contenues dans le rapport « Panorame de l'aide pour le commerce », par exemple au niveau des flux globaux d'APC, mais également au niveau sectoriel et au niveau de projets spécifiques. (5)

Recommandations pour l'avenir

Certaines des recommandations avancées par l'équipe spéciale chargée de l'APC forment la base conceptuelle de ce cadre méthodologique.6 En premier lieu, l'équipe spéciale demande aux parties prenantes de l'APC d'apporter un financement supplémentaire, prévisible et réel pour la réalisation de la mission de l'aide pour le commerce . En outre, la mise en œuvre des programmes d'APC doit être guidée par les principes de la déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide. Cela signifie que pour garantir l'efficacité de l'APC, les pays en voie de développement doivent faire preuve de leadership concernant les plans et politiques de développement (prise en charge). Les bailleurs de fonds sont encouragés à fonder leur soutien au développement sur les modèles et stratégies de développement des pays (alignement) et à coordonner leurs interventions pour minimiser les coûts de mise à disposition de l'aide (harmonisation). Les pays donataires et partenaires doivent concevoir leurs interventions en fonction des résultats souhaités (gestion pour des résultats) et sont responsables les uns vis-à-vis des autres pour l'accomplissement de progrès dans la gestion de l'aide et la réalisation des résultats de développement (redevabilité mutuelle ). Enfin, l'équipe spéciale recommande que l'APC soit délivrée de manière cohérente, prenant en compte, entre autres, un objectif global de développement durable. En outre, d'autres aspects comme le caractère durable de l'APC ou les capacités d'absorption des pays bénéficiaires, pouvant se définir somme leur capacité à utiliser l'APC de façon efficace, seront également pris en compte pour mesurer l'efficacité et l'incidence sur le développement de l'APC.

La méthodologie repose sur quatre piliers rassemblant différents aspects synthétisés dans le tableau ci-dessous, qui seront évalués au moyen d'indicateurs qualitatifs et quantitatifs. Les indicateurs mesureront l'efficacité de l'APC dans divers domaines tels que la supplémentarité, la prise en charge, l'alignement, la prévisibilité et  l'impact. Différentes sources, dont le SNPC de l'OCDE, les entretiens face à face avec des dirigeants politiques et d'autres parties prenantes concernées, l'examen et l'analyse des documents stratégiques des pays donataires et partenaires en matière de développement, tels que les Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté, seront utilisés pour la mise au point des indicateurs.

L'application de cette méthodologie permettra d'obtenir des données nationales spécifiques sur certains critères internationalement reconnus, tels que ceux contenus dans la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide et dans les recommandations de l'équipe spéciale chargée de l'APC. En outre, afin d'évaluer l'efficacité des programmes d'APC au niveau national, les indicateurs iront au-delà du simple suivi de flux financiers. Ils placeront l'assistance au développement liée au commerce dans le contexte économique global, en mettant l'accent sur les priorités stratégiques en termes de pauvreté, des politiques commerciales et des politiques de développement, et d'autres mécanismes de financement du développement, comme par exemple les programmes de financement relatifs aux changements climatiques. Il est en effet largement reconnu que pour optimiser l'efficacité et l'impact des programmes d'aide pour le commerce en termes de développement,  ceux-ci doivent  être mis en œuvre de manière cohérente par rapport aux autres programmes et politiques de développement.   Certains programmes de développement hors CAD seront également évalués à travers des « critères de cohérence de la coordination Sud-Sud ». Afin d'évaluer le degré de prise en charge de l'Initiative d'aide pour le commerce par les organismes gouvernementaux, des méthodes d'analyses qualitatives seront utilisées pour déterminer la mesure dans laquelle les enjeux commerciaux sont intégrés aux plans de développement nationaux ainsi qu'au niveau sectoriel et au niveau des collectivités locales.

L'évaluation de l'impact de l'APC est un chemin semé d'embûches en raison du manque de données vérifiables, de problèmes d'attribution, et surtout, parce que nous ne disposons pas données permettant de créer une hypothétique situation contrefactuelle. Pour mesurer l'impact de l'APC, cette méthodologie propose deux niveaux d'analyse :  une « macro-analyse »  évaluant l'incidence globale de l'APC sur les capacités d'exportation, et une « micro-analyse » évaluant celle-ci au niveau des projets. La macro-analyse est affectée par plusieurs facteurs incluant les politiques sectorielles, la qualité de la gouvernance, les régimes commerciaux préférentiels et autres conditions sur les marchés internationaux, et les tendances économiques nationales, pour n'en citer que quelques uns. En dépit de ces contraintes, il existe des techniques quantitatives permettant de neutraliser l'influence des « facteurs perturbateurs » et de mesurer l'impact des programmes d'APC. Des méthodes qualitatives et quantitatives seront utilisées pour micro-analyses d'impact par projet. Celles-ci reposeront sur la logique établie au départ par le projet.

Conclusion

Pour obtenir une vue claire et complète de l'efficacité et de l'incidence de l'aide pour le commerce au niveau national, il est important de disposer de données allant au-delà des flux totaux. Il est en effet indispensable de disposer d'informations au niveau de chaque pays sur la manière dont les projets sont conçus et mis en œuvre, sur le degré d'implication des organismes de gouvernance au niveau national et local, sur le rôle du secteur privé, etc. Il convient de mentionner que cette méthodologie, forcément évolutive par nature et destinée à être mise en œuvre dans un nombre limité de pays en développement, ne constitue qu'un premier pas modeste vers ce qui pourrait potentiellement devenir une tâche beaucoup plus difficile dans le cas d'une mise en œuvre effective au niveau de chaque pays. Nous avons la conviction que la réussite de l'Initiative APC n'est pas tant une question de quantité des ressources mises à disposition que de qualité des investissements effectués.

Auteurs:

Ratnakar Adhikari est le Secrétaire Général de South Asia Watch on Trade, Economics and Environment (SAWTEE) à Katmandou.

Paolo Ghisu est chargé de programme pour l'aide pour le commerce au centre international pour le commerce et le développement durable (ICTSD).

Le présent article est basé sur un rapport plus appronfondi intitulé « A Methodological Framework for Conducting Independent Evaluation of the Effectiveness of Aid for Trade » de Ratnakar Adhikari  qui sera publié sur les sites web d'ICTSD et de SAWTEE au début du mois d'avril 2011. Ce rapport est l'effort d'une collaboration jointe entre ICTSD et SAWTEE. Basé sur cette methodologie, ICTSD en partenariat avec d'autres institutions conduisent actuellement des études pour évaluer l'impact sur le développement de l'APC au Népal, au Cambodge, au Malawi, à l'Ile Maurice au Pérou, et en Jamaïque. Ces études seront disponibles sur le site de l'ICTSD dans la deuxième moitié de 2011. Pour plus d'information, consultez: www.ictsd.org/programmes/a4t/.

Pour plus d'information, voir les autres articles d'Éclairage sur les Négociations sur ce sujet : Lichia Yiu & Raymond Saner (2011), « Améliorer les programmes d'aide pour le commerce à travers un système de suivi basé sur les résultats » Éclairage, vol. 10, n°1, février 2011. http://www.ictsd.org/bridges-news/eclairage-sur-les-négociations/news/améliorer-les-programmes-daide-pour-le-commerce-à et Wilson, M (2010), « L'aide au commerce fonctionne-t-elle vraiment? Nous voulons le savoir », Éclairage, vol. 9, n°10. http://www.ictsd.org/bridges-news/eclairage-sur-les-négociations/news/l’aide-au-commerce-fonctionne-t-elle-vraiment-nous

Notes

1 Document de l'OMC WT/COMTD/AFT/W/22 , disponible sur: http://www.wto.org/french/tratop_f/devel_f/a4t_f/call_case_stories_f.pdf

2 Ibid

http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRSNEW

4 Hoekman, Bernard. "Aid for Trade: Helping Developing Countries Benefit from Trade Opportunities." In Aid for Trade and Development, by Dominique Njinkeu and Hugo Cameron (eds.), 27-44. New York: Cambridge University Press, 2008.

5 ICTSD est entrain d'appliquer cette méthodologie pour évaluer l'APC au Malawi, à Maurice, en Jamaïque, au Pérou, au Cambodge, et au Népal.

6 Document de l'OMC WT/AFT/1, disponible sur: www.docsonline.wto.org/imrd/directdoc.asp?DDFDocuments/t/WT/AFT/1.doc

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