Une approche locale de l’intégration régionale en Afrique, ou comment sortir des sentiers battus européens

20 June 2011

Le soutien à l'intégration régionale africaine a la cote, tant auprès des élites du continent que de ses partenaires internationaux de développement. L'objectif déclaré de l'Union africaine de mettre en place un programme d'intégration économique au niveau continental, la Communauté économique africaine, d'ici 2028, témoigne de cet engouement.  Le G20 a aussi exprimé vouloir soutenir l'intégration économique africaine lors du sommet de Séoul.

L'intégration économique africaine souffre cependant d'une longue liste de problèmes, allant du chevauchement de sous-ensembles régionaux aux engagements non respectés, sans oublier le problème des objectifs irréalistes.

Il convient par conséquent de réexaminer les fondements conceptuels de ces efforts d'intégration, et particulièrement leurs origines très fortement européennes. Mon inquiétude concerne la dominance qu'exerce le modèle d'intégration Européen  sur l'approche qu'a adoptée l'Afrique sub-saharienne en la matière.

De mon point de vue, le modèle principalement suivi par l'Afrique sub-saharienne cherche à reproduire les caractéristiques du modèle européen, mais ne convient pas, en tant que tel, aux capacités des régions africaines, et risque donc de faire plus de mal que de bien.

Les aspects politiques de l'intégration économique africaine

L'argument politique venant appuyer la mise en place d'une intégration économique régionale repose principalement sur des questions de sécurité et de paix. Le modèle de référence est essentiellement européen, et porte plus spécifiquement sur les origines mêmes de la Communauté européenne, c'est-à-dire sur la gestion des relations franco-germaniques après la première et seconde guerre mondiale. La construction de l'édifice institutionnel européen visait à établir un maillage de relations économique entre ses États constituants afin de maîtriser la compétition pour les ressources naturelles et de promouvoir une création mutuelle de richesse. L'établissement d'une gouvernance démocratique en Allemagne en était une condition préalable essentielle.

L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) repose sur des fondements idéologiques similaires, et le rôle d'États puissants (les États-Unis au sein du GATT, la France et l'Allemagne pour l'UE) a été déterminant à la réussite des deux régimes.

Ceux-ci sont restés essentiellement intergouvernementaux plutôt que supranationaux, bien que l'UE exerce un niveau plus élevé de supranationalité en matière de réglementation du marché commun.

La réussite de l'UE en matière de gestion des conflits interétatiques, à travers son projet de « paix libérale », constitue naturellement un exemple de référence dont on presse les pays en voie de développement de s'inspirer. Les pays africains sont d'autant plus sensibles à cette influence du fait de leurs liens passés et présents avec l'Europe, à travers le commerce, l'investissement et l'aide au développement.

La promotion du paradigme de la « paix libérale » ne va cependant pas de soi pour beaucoup d'états africains. Nombre d'entre eux sont dirigés par d'anciens mouvements de libération ou des gouvernements autoritaires de parti unique. La gouvernance reste donc une préoccupation constante ; la construction d'États nationaux viables constitue encore un défi pour ces États.

En outre, compte tenu de la relative « jeunesse » des États de la région, les dirigeants de plusieurs de ces pays sont réticents à l'idée de céder pour de bon certaines de leurs prérogatives à des institutions régionales. Il n'est donc pas surprenant que les déclarations faites au niveau des chefs d'État ne soient souvent pas suivies d'une mise en œuvre pratique nécessitant un transfert effectif de souveraineté au niveau régional.

Les États africains se montrent néanmoins de plus en plus préoccupés par les risques d'insécurité transfrontalière générés par les problèmes de gouvernance de leurs voisins, en témoigne la volonté de remplacer la notion de « souveraineté forte » (au titre de laquelle toute interférence dans les affaires d'un autre État membre est expressément interdite) par des régimes autorisant une intervention étrangère dans certaines circonstances définies. Les accords politiques du Kenya et du Zimbabwe, conclus respectivement en 2008 et 2009, sont la preuve, malgré toutes leurs imperfections, de ce nouveau paradigme, tout comme le soutien africain à la récente intervention libyenne au sein du Conseil de sécurité de l'ONU.

L'intégration économique régionale globale en Afrique doit donc être essentiellement intergouvernementale, avec un minimum d'aspirations supranationales. En outre, un leadership fort est nécessaire pour mener à bien la réalisation  d'un ordre du jour même minimaliste. Mais quel doit-être le contenu de cet ordre du jour ?

Les aspects économiques de l'intégration économique régionale en Afrique

Selon la CNUCED, les échanges commerciaux des pays d'Afrique sub-sahariennes s'effectuent principalement avec les pays développés dont provient la majeure partie des investissements étrangers reçus, bien qu'il y ait eu au cours des dernières années une certaine diversification en direction des marchés émergents, notamment vers la Chine. La plus grande partie des exportations extra-régionales est constituée de matières premières non différenciées n'étant généralement pas utilisés dans les chaînes d'approvisionnement régionales en raison du grave sous-développement du secteur industriel. Il n'est donc pas surprenant de constater que les niveaux agrégés d'échanges intra-régionaux Africains restent parmi les plus faibles au monde, aux alentours de 10%.

Le principal obstacle à la diversification économique de l'Afrique est le niveau excessivement bas de développement économique. L'intégration avec des voisins souffrant du même problème peut en atténuer les effets dans une certaine mesure, en favorisant la spécialisation dans le commerce des matières premières, et en encourageant l'agriculture de subsistance et les industries naissantes à produire pour des marchés plus larges. Mais cet aspect des choses ne présente pas le même potentiel qu'une intégration avec des marchés extérieurs plus larges et dynamiques pour passer outre à cet obstacle.

Les partisans de la « nouvelle géographie économique » avancent de plus des arguments solides à l'encontre de la promotion des programmes d'intégration économique sud-sud entre pays en voie de développement. Ces arguments portent essentiellement sur le risque de concentration industrielle dans certains pays, ou dans certaines agglomérations, susceptible de générer au fil du temps des tensions politiques considérables, qui viendraient compromettre les processus d'intégration.1 Ce processus a constitué un facteur important de l'effritement de la première Communauté de l'Afrique de l'Est, le Kenya attirant les implantations industrielles nouvelles et les délocalisations intra régionales au détriment de l'Ouganda et de la Tanzanie. Il explique également en partie les raisons pour lesquelles l'Afrique du Sud continue de « dédommager » ses partenaires d'union douanière pour leur adhésion à la SACU. Ces aspects soulèvent également des questions cruciales concernant les limites d'un leadership régional fort pour la conduite des efforts d'intégration économique en Afrique.

Il existe néanmoins des difficultés économiques liées à la fragmentation des États en Afrique. Personne ne sait par exemple quels sont les volumes d'échanges informels non enregistrés traversant les frontières. Une fraction substantielle de l'activité économique des pays pauvres échappe au radar des statistiques officielles, et souffre souvent de politiques mal conçues s'appuyant sur l'idée fausse que l'économie informelle n'est pas productive. 2 Les mesures de facilitation du commerce régional peuvent donc non seulement permettre d'augmenter le volume des échanges, mais également d'officialiser une partie de ceux-ci.

La fourniture de biens publics au niveau régional, en matière notamment de coordination politique et/ou réglementaire, mais plus particulièrement sous forme d'infrastructures destinées aux réseaux de services (énergie, financements, télécommunications, transports), solidement ancrés dans un programme de facilitation des échanges, a un rôle important à jouer pour surmonter les difficultés de développement.

Pris individuellement, les marchés africains sont très petits,3 alors que le regroupement des marchés par le biais d'une intégration économique régionale permet en principe des économies d'échelle plus importantes et apporte la possibilité d'un partage régional de la production, bien qu'il présente le double risque d'agglomération et de détournement des courants commerciaux.4  Sachant que les marchés de petite taille sont vulnérables à l'emprise des monopoles, pouvant ainsi décourager l'investissement, l'élargissement des marchés peut minimiser ce problème en offrant la perspective d'une concurrence plus ouverte.

Globalement, bien que l'intégration régionale en Afrique puisse générer des résultats nets positifs, elle n'est pas de nature à stimuler le développement économique à la manière de la croissance économique de l'Europe ou de l'Est asiatique. Elle doit au contraire être soutenue par une intégration économique nord-sud jouant sur les avantages comparatifs de la région.  Elle doit également promouvoir la convergence des revenus, ainsi que les transferts au fil du temps de connaissance des pays développés vers les pays en développement.1 Bien que cette approche semble à première vue « condamner »  les pays africains au statut de fournisseurs éternels de produits primaires pour les marchés du nord, une telle conclusion fait l'hypothèse d'un avantage comparatif statique - ce qui n'est clairement pas le cas.  On peut formuler l'hypothèse que c'est  à travers les échanges et contacts commerciaux avec les régions dynamiques du monde que les pays en développement développent et diversifient leurs économies.

Ces courants sous-jacents vont dans le sens d'un programme limité d'intégration économique régionale, adapté aux capacités régionales. Pour résumer, un tel programme devrait comprendre trois éléments essentiels : l'encouragement des gains de productivité à travers l'élargissement des marchés régionaux par la mise en place de zones de libre-échange (ZLE), la facilitation des échanges commerciaux, et la fourniture de biens publics régionaux, notamment en ce qui concerne les infrastructures de réseaux de services. Une question essentielle reste de savoir comment soutenir et encourager les leaders régionaux dans une perspective d'entraînement régional sur le long terme.

Conclusions

Quatre grandes conclusions peuvent être tirées de l'exposé des aspects politiques de l'intégration économique régionale en Afrique :

  1. Il existe une fracture majeure entre la nature idéologique (certes généralisée) des États d'Afrique sub-saharienne et celle des États européens  qui limite fortement les possibilités de construction  d'un programme de « paix libérale » au moyen des outils de l'intégration économique.
  2. De nombreux États d'Afrique sub-saharienne ne disposent pas des capacités nécessaires pour la gestion des processus de développement, sans parler de leur engagement dans des structures institutionnelles complexes d'intégration économique  se plaçant dans la lignée du modèle européen.
  3. Le rôle des États africains faisant figure de leaders régionaux n'en reste pas moins essentiel ; mais à l'exception de l'Afrique du Sud, aucun d'entre eux ne semble avoir la capacité de prendre en charge des Communautés Economiques Régionales (CER) adaptés.
  4. Il existe une certaine volonté de remplacer une « souveraineté forte » par une « souveraineté flexible», qui servirait à un agenda de bonne gouvernance. Mais s'il s'agit de la pierre d'angle de la politique sur laquelle pourraient s'édifier des CER durables, celles-ci devront se construire sur une base d'inter-gouvernementalisme, et non sur des structures supranationales exigeant d'importantes concessions de souveraineté.

Cinq grandes conclusions peuvent être tirées de l'exposé des aspects économiques de l'intégration économique régionale en Afrique :

  1. L'élargissement des marchés régionaux pourrait au final favoriser une dynamique  de développement économique à travers des possibilités accrues d'expansion de la division du travail et de spécialisation correspondante.
  2. Les possibilités de regroupement offrent également des perspectives prometteuses en termes de fourniture d'infrastructures de réseaux de service qui demeureraient sinon insuffisantes au niveau national.
  3. Ces réalisations devront être soutenues par un programme de facilitation des échanges commerciaux et par l'accent mis sur les réglementations concernant les infrastructures de réseaux, plutôt que sur une harmonisation en tant que telle des approches politiques. L'approche actuelle d'intégration au moyen d'arrangements formels, notamment d'unions douanières et de leurs tarifs extérieurs communs, soulève d'importants problèmes de coordination des politiques entre des États aux intérêts industriels souvent diamétralement opposés et limités dans leurs posibilités d'harmonisation de leurs politiques industrielles.
  4. La mesure dans laquelle les leaders régionaux sont susceptibles de faire avancer l'intégration régionale en Afrique reste très limitée. Ils doivent néanmoins faire la preuve de leur bonne foi à travers la prise en charge des CER, notamment par l'octroi d'un accès préférentiel à leurs marchés.
  5. Ces différents enjeux montrent eux-aussi qu'une approche différente est susceptible  de s'avérer plus adaptée qu'une intégration institutionnelle formelle de type européen.  De plus, l'intégration économique régionale n'est pas une  panacée pour les États africains ; la poursuite d'une intégration économique avec des partenaires du nord reste indispensable pour pouvoir profiter des avantages dynamiques d'une plus grande ouverture. 5

Auteur: Peter Draper est agrégé supérieur de recherche au sein de l'Institut sud-africain des affaires internationales (SAIIA :  South African Institute of International Affairs) et membre non-résident du Centre de l'OCDE pour le développement.

Pour plus d'informations sur ce thème, veuillez consulter l'article de Colin McCarthy dans Éclairage Vol.9, n°7 (2010) intitulé « Reconsidérer le paradigme de l'intégration régionale africaine ».

Cet article est issu d'un document de discussion plus complet, intitulé « Rethinking the (European) Foundations of African Economic Integration: A Political Economy Essay » et disponible sur : http://www.oecd.org/dataoecd/18/59/46013902.pdf. Toutes les références utilisées dans le cadre de cet article peuvent être trouvées dans ce document de discussion plus détaillé.

1 Les programmes d'intégration nord-nord ne souffriront pas de l'agglomération puisque les échanges intersectoriels constituent une caractéristique solidement établie de ces arrangements; de la même manière, les échanges intersectoriels constituent la base des programmes nord-sud.

2 Bauer, 2000

3 Collier and Venables, 2008

4 Les partisans de la théorie stratégique du commerce ajouteraient que celle-ci offre également la possibilité de construire des industries compétitives au plan régional, voire même au plan mondial. Cependant, vue que cette théorie porte sur des industries mondiales par nature, elle n'est de mon point de vue applicable que de manière très limitée (voire même pas du tout) au contexte africain.

5 L'accession en plusieurs vagues de pays relativement pauvres à l'Union européenne apporte la preuve tangible de ces effets de convergence.

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