Bulletin spécial Passerelles #1 | Vers la mise en œuvre de l'Accord de Paris

6 November 2016

La conférence annuelle des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) débutera lundi, à Marrakech. Elle rassemblera les délégués de 200 nations, en particulier dans l’optique de faire progresser la mise en œuvre de l’Accord de Paris (AP), qui est entré en vigueur le 4 novembre. À la date de parution, 97 signataires avaient ratifié l’accord, représentant 69 pourcent des émissions mondiales. Tous les pays ont défini des plans individuels d’action climatique, connus sous le nom de « contributions prévues déterminées au niveau national » (CPDN), qui seront mises en œuvre dès 2020 et dont la portée augmentera au fil du temps. L’accord contient également plusieurs autres dispositions d’ordre général sur des sujets tels que la comptabilisation, le financement ou les bilans mondiaux. De nombreux détails cruciaux restent toutefois à préciser.

La vingt-deuxième Conférence des parties à la CCNUCC (COP 22) intervient après plusieurs avancées en matière de coopération internationale sur le climat, notamment sur les émissions de l’aviation et du transport maritime, ainsi que la réduction des émissions d’hydrofluorocarbures (HFC). Ces questions complémentaires à l’AP sont traitées dans le cadre d’autres forums des Nations unies. Un groupe de membres de l’OMC s’efforce également de conclure un accord de réduction des droits de douane sur les biens environnementaux d’ici la fin de l’année.

Avec l’entrée en vigueur de l’AP, responsables officiels et analystes indiquent que sa réussite dépendra de sa mise en œuvre, tout en soulignant que les engagements actuels en vertu de l’accord ne sont pas suffisants. Le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) a indiqué cette semaine que même en respectant ces derniers, les émissions mondiales grimperont d’ici 2030 de 12 à 14 gigatonnes au-dessus du niveau requis pour limiter l’augmentation des températures à 2 degrés Celsius. En suivant cette trajectoire, le monde pourrait connaître une hausse des températures de 2,9 à 3,4 degrés Celsius d’ici 2100, ce qui aurait des conséquences dévastatrices pour le développement durable.

Sur une note plus positive, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) a récemment revu à la hausse ses prévisions de croissance des énergies renouvelables, en raison d’importants investissements l’an dernier dans le solaire et l’éolien. Malgré cela, l’économie mondiale dépend encore des combustibles fossiles pour 80 pourcent environ de ses besoins en énergie.
 

L’organisation des négociations

Les négociations de la COP 22 se déclineront en plusieurs configurations. Les parties ont confié certains aspects à un groupe de travail spécial sur l’Accord de Paris (APA) et d’autres aux organes subsidiaires existants : l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA) et l’Organe subsidiaire pour la mise en application (SBI). Ces travaux se dérouleront en parallèle pendant la première semaine. La deuxième semaine, les ministres et chefs de gouvernement se réuniront pour des discussions de haut niveau ainsi que pour la première Conférence des Parties agissant en tant que réunion des parties à l’Accord de Paris (CMA 1). La CMA sera l’organe central de l’Accord de Paris. Seules les parties ayant ratifié l’accord y auront pouvoir de décision. Sachant que toutes les parties à la CCNUCC n’ont pas encore ratifié l’Accord de Paris, le président de la COP 22 et de la CMA 1 poursuivra les consultations sur la manière de garantir que le processus de décision reste inclusif.

Certains commentateurs s’attendent à ce que la COP22 définisse un programme de décisions clés à prendre pour la mise en œuvre de l’accord de Paris d’ici 2018, date à laquelle il est prévu que les parties aient un dialogue de facilitation visant à faire le point sur les progrès réalisés par rapport aux objectifs du nouvel accord.
 

Financement climatique et renforcement des capacités

Le financement climatique sera probablement l’un des dossiers chauds de la conférence de Marrakech. Les négociateurs doivent en effet travailler sur des questions telles que la nature de ce soutien et son mode de comptabilisation. Les pays développés s’étaient précédemment engagés à mobiliser 100 milliards US$ par an d’ici 2020 au titre de l’aide climatique, en vue d’aider les pays en développement à réaliser leurs ambitions climatiques. L’AP a reconduit cet objectif jusqu’en 2025, tout en prévoyant qu’un nouvel objectif devra être défini avant cette échéance. Il y a deux ans, à Lima, les parties à la CCNUCC s’étaient également engagées à conduire des examens biannuels sur la question, dans le cadre d’un dialogue ministériel de haut niveau – dont Marrakech est la deuxième édition.

Lors d’une conférence préparatoire le mois dernier, l’Australie et le Royaume-Uni ont présenté, au nom des pays développés, une feuille de route pour la réalisation de cet objectif. Le document indique que le soutien public passera de 41 milliards US$ en 2015 à 67 milliards US$ en 2020 et fait l’hypothèse qu’une partie de ces sommes bénéficiera d’un levier pour parvenir au montant total prévu.

Les pays ont convenu en mai d’organiser un groupe de travail dans le cadre de la COP22 sur le mode de comptabilisation du financement climatique, afin de faciliter les travaux futurs dans ce domaine. L’AP prévoit que les pays développés fournissent des informations transparentes et cohérentes sur le soutien apporté, tandis que les pays en développement devraient préciser leurs besoins. Les discussions sur le financement de l’adaptation devraient également figurer à l’ordre du jour de la COP22 en raison de l’engagement antérieur d’accroître les financements et le niveau toujours extrêmement faible des fonds dirigés vers ce type de soutien.

Plusieurs sources s’attendent également à ce que les négociateurs travaillent à la mise en place du Comité de Paris sur le renforcement des capacités ainsi qu’au choix du thème de travail du comité pour l’année à venir.

Une action climatique coopérative

Un sujet de discussion très attendu de la COP22 est la question des « démarches concertées », qui concernent la collaboration à titre volontaire pour la réalisation des CPDN, comme évoqué à l’article 6 de l’AP. Les spécialistes affirment qu’une telle collaboration permettrait de réduire les craintes de perte de compétitivité et de fuite de carbone associées aux différentes mesures d’atténuation. En théorie, l’atténuation de ces craintes pourrait encourager des mesures climatiques plus ambitieuses.

L’ordre du jour du SBSTA prévoit des négociations sur les trois domaines couverts par l’article 6. Les observateurs chevronnés considèrent que cela pourrait aboutir à un programme de travail technique visant à guider les progrès futurs. Le premier domaine concerne les démarches concertées relatives aux « résultats d'atténuation transférés au niveau international ». En vertu de l’article 6.2, ces résultats « promeuvent le développement durable et garantissent l’intégrité environnementale et la transparence, y compris en matière de gouvernance, et appliquent un système fiable de comptabilisation, afin notamment d’éviter un double comptage,  conformément aux directives adoptées par la [CMA] ». Les récentes discussions font ressortir un besoin de clarification de ces termes et des aspects sur lesquels la CMA est censée fournir des directives.

En pratique, cette disposition pourrait permettre de lier entre eux les marchés de carbone ou de constituer des clubs de marchés de carbone. L’UE et la Suisse, ainsi que la Californie et le Québec, ont déjà mis en place de tels liens. Cette évolution pourrait s’intensifier avec les nouveaux systèmes de tarification du carbone en cours de préparation, qui porteraient le volume des émissions couvertes par de tels outils à près de 25 pourcent du total. 

Le second domaine relevant de l’article 6 concerne la mise en place d’un mécanisme volontaire pour « promouvoir l'atténuation des émissions de gaz à effet de serre tout en favorisant le développement durable ». L’article 6.4 spécifie que ce mécanisme sera supervisé par un organe désigné par la CMA et qu’il devra encourager et faciliter la participation publique et privée, contribuer à la réduction des émissions dans un État partie pour aider un autre État partie à respecter son engagement et « permettre une atténuation globale des émissions ». Les parties devront préciser la nature des « activités » du nouveau mécanisme, son fonctionnement et l’implication du terme « atténuation globale ».

L’article 6.8 définit ensuite un cadre pour les démarches non fondées sur le marché. La définition et la portée de ce cadre restent à préciser dans le cadre d’un programme de travail qui devra être mis en place. Plusieurs parties et observateurs ont déjà fait des propositions (soumissions) relatives à l’article 6, faisant ressortir la complexité et les enjeux de ces discussions.
 

Autres aspects concernant le commerce

Les parties poursuivront leurs discussions dans le cadre d’un forum amélioré sur l’impact des « mesures de riposte », un programme de travail pour la période 2016-2018 ayant déjà été adopté. Le terme « mesures de riposte » fait référence à l’incidence sociale ou économique des activités climatiques de chaque pays sur les pays tiers. Il a souvent été source de divisions, car d’un point de vue historique, il est fortement lié aux intérêts des pays producteurs de pétrole. Les discussions ont depuis lors évolué, se concentrant aujourd’hui sur la diversification économique et la création d’emplois de qualité dans le cadre de la transition. Les mesures de riposte sont donc de plus en plus considérées comme un sujet clé en vue de faciliter la transition vers une croissance plus durable.

Les délégués réunis à Marrakech devront également réfléchir au format futur du forum dans le cadre de l’Accord de Paris, bien que certains commentateurs ne s’attendent pas à des avancées majeures à ce stade. Six propositions ont été déposées sur ce sujet par différentes délégations : la Russie, le groupe de négociation du Groupe des 77 et de la Chine, les États-Unis et l’Arabie saoudite conjointement, le Groupe africain, l’Alliance des petits États insulaires et l’UE. Elles vont de l’ajout de nouveaux sujets, mandats de recherche ou processus à la poursuite des efforts existants et à une meilleure définition du programme de travail.

Ces discussions s’appuieront sur les résultats d’une récente session de travail sur la diversification économique, les mesures relatives à une « transition juste » pour les travailleurs affectés négativement et la création d’emplois décents, ainsi que sur un document technique publié par le secrétariat de la CCNUCC. Un événement de haut niveau aura également lieu le 15 novembre à l’invitation de la présidence marocaine.

La diffusion des technologies de pointe jouera un rôle décisif dans l’atténuation et l’adaptation aux changements climatiques, bien que la formulation des outils commerciaux et des droits de la propriété intellectuelle (DPI) pour y parvenir fasse encore débat. À l’approche de Marrakech, plusieurs  propositionsont été déposées concernant la mise en place d’un Cadre technologique relevant de l’Accord de Paris, censé apporter des orientations générales au Mécanisme technologique existant. Les discussions sur ce sujet se dérouleront sous l’égide du SBSTA et s’appuieront sur un échange de vues préliminaire, ainsi que sur une note d'information du secrétariat de la CCNUCC. Reste à déterminer dans le cadre de la COP comment faire le lien entre le mécanisme technologique et les systèmes financiers du régime climatique international.
 

Une COP « de transition »

En résumé, la COP 22 devrait spécifier le fonctionnement de divers composants de l’AP, préparer l’examen des CPDN de 2018 et examiner les progrès effectué pour atteindre l’objectif annuel de 100 milliards US$ de financement climatique – ainsi que l’ampleur du travail encore nécessaire. Les négociateurs vont également passer en revue les engagements des acteurs non-étatiques et infranationaux.

Comprendre comment les pays prévoient d’agir, individuellement comme collectivement, en vertu de l’AP s’avérera crucial pour l’évolution des cadres internationaux relatifs au commerce et à l’investissement. Dans une économie toujours plus globalisée, le commerce et l’investissement seront essentiels afin de rendre l’action climatique possible tout en garantissant un développement durable pour tous.
 

Reportage ICTSD ; « 5 climate finance topics to watch at COP22 in Marrakech », Greenbiz, 26 octobre 2016.

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