Comment le deal sur les APE en Afrique de l’Ouest a-t-il été obtenu?

9 May 2014

Après plus d’une dizaine d’années de négociations infructueuses, l’Afrique de l’Ouest et l’Union européenne sont parvenues, de manière presque inattendue, à un compromis technique en janvier 2014 à Dakar. Pourtant,  jusqu’à la veille de la session de négociation des Hauts Fonctionnaires, un fossé de sept points importants séparait encore les experts des deux parties. Ces points de divergence sont : les taux et délai d’ouverture du marché Ouest Africain, la clause de la Nation la Plus Favorisée (NPF), le programme de l’APE pour le développement (PAPED),  les  subventions agricoles, le traitement des pays ayant conclu un  accord de libre-échange avec l’UE,  les règles d’origine et la clause de non exécution.

De nombreux éléments à la fois techniques, politiques et diplomatiques se sont agrégés en Afrique de l’Ouest et en Europe au cours des derniers mois pour donner ce résultat.

Une nouvelle distribution du pouvoir en Afrique de l’Ouest

Les dynamiques autour du pouvoir et les interactions politiques entre les acteurs ont toujours eu un impact plus ou moins important sur le processus de négociation de l’APE en Afrique de l’Ouest. Parmi les facteurs qui ralentissent l’évolution vers la signature d’un APE régional figurent trois sentiments qui se chevauchent : le réalisme du Nigeria qui ne souhaite pas ouvrir la porte à une Europe qui la concurrencera sûrement sur le marché régional, les incertitudes et doutes du Ghana et de la Côte d’Ivoire qui sont entre le marteau de la perte des préférences en Europe et l’enclume de la désintégration régionale et, en fin, les PMA marqués par le désintérêt vis-à-vis d’un APE qui ne leur donne pas plus d’accès au marché mais qui les soumet à une ouverture forcée. Même si ces sentiments restent encore relativement forts, leur intensité a varié au fil des années, en fonction des positions de certains Chefs d’Etat vis-à-vis des APE. Depuis 2012, l’arrivée d’Alassane Ouattara à la tête de la CEDEAO et de Macky Sall au pouvoir au Sénégal a fait bouger les lignes de position sur les APE. L’un et l’autre ont joué un rôle déterminant dans la conclusion de l’accord.

A partir de 2012, l’arrivée d’Alassane  Ouattara à la présidence de la CEDEAO marque un tournant. En libéral convaincu, Ouattara ne cache pas son engagement pour la conclusion de l’accord de libre-échange qui aura pour lui un double intérêt : maintenir l’accès préférentiel au marché de l’UE pour le thon, la banane et le cacao, entre autres, et remplacer l’accord  intérimaire de la Côte d’Ivoire dont  la mise en œuvre aurait eu pour effet de perturber le processus d’intégration en Afrique de l’Ouest. Son poids politique en Afrique de l’Ouest et son emprise sur les Commissions de la CEDEAO et de l’UEMOA ont servi sa stratégie.

Pour sa part, le Président Macky Sall, arrivé au pouvoir en avril 2012, poursuit la logique de la recherche d’un « APE régional porteur de développement » tout en contestant les exigences et demandes européennes notamment sur l’accès au marché, la clause NPF et le PAPED, entre autres.

La position du Président Macky Sall ainsi que celle du Sénégal changera cependant radicalement au lendemain de sa nomination par les Chefs d’Etat de la CEDEAO comme facilitateur de la négociation des APE en octobre 2013 à Dakar. Pouvant difficilement concilier le rôle de facilitateur à celui de « négociateur » farouche dont la position pouvait bloquer le compromis, le Sénégal devient très conciliant et fait basculer son engagement dans un espace politico-diplomatique. Les conseillers politiques et diplomatiques du Président-facilitateur  vendent l’idée selon laquelle en « débloquant »  le  processus, dans l’impasse depuis plus de dix ans, il apparaitrait forcément aux yeux de l’Europe comme  un champion diplomatique. L’APE devient très  vite un trophée à conquérir et les diplomates sénégalais rentrent massivement en jeu sans avoir la moindre idée des profonds enjeux économiques, commerciaux et stratégiques qui traversent les négociations depuis dix ans. Le Sénégal joue ainsi à fond, la carte diplomatique et obtient  son « compromis à Dakar » le 24 janvier 2014.

Un troisième facteur me parait important à souligner. C’est un facteur technique. Après avoir négocié sans balises depuis plus de dix ans, ce qui a amené l’Afrique de l’Ouest a construire une  offre d’accès au marché approximative, car n’étant pas adossée à son Tarif extérieur commun (TEC), les Chefs d’Etat de la CEDEAO adopte la structure du TEC CEDEAO le  25 octobre 2013. Cette avancée majeure donne alors à la commission de la CEDEAO l’illusion d’une cohérence parfaite entre son TEC et son offre d’ouverture à l’Europe. Cette cohérence aurait pu être réelle si le TEC avait précédé l’APE et s’il avait été mis en œuvre, évalué et au besoin corrigé. C’est loin d’être le cas.  Si l’APE régional est signé avant le 1er octobre 2014, les deux seront mis en œuvre concomitamment.

Dynamiques politiques européennes

Tout comme en Afrique de l’Ouest, des actes politiques et diplomatiques relativement importants ont été posés au niveau des institutions de  l’Union européenne  pour parvenir à un accord avec les différentes régions africaines. Deux faits parmi les plus récents me paraissent pertinents pour l’analyse.

Il y a en premier lieu la Résolution législative du Parlement européen du 13 septembre 2012 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant l'annexe I du règlement (CE) n° 1528/2007 du Conseil en vue d'exclure un certain nombre de pays de la liste des régions ou États bénéficiaires des préférences européennes.

En effet en septembre 2011, la Commission européenne avait fait une proposition amendant le règlement MAR 1528 sur l’accès  au marché  pour les 36 pays  ACP  ayant signé ou paraphé des APE intérimaires mais ne les ont pas mis en œuvre. Aux termes de cette proposition, les 36 pays visés étaient appelés à prendre les dispositions nécessaires pour mettre en œuvre leur APE au plus tard le 1er octobre 2014.

De nombreuses régions et Etats africains ont vu cette décision unilatérale européenne comme une pression inamicale destinée à forcer la main à des pays vulnérables. Le 7ème  sommet des Chefs d’Etat d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) tenu à SIPOPO en Guinée Equatoriale en décembre 2012  a d’ailleurs exprimé toute sa préoccupation face à la pression de la date butoir du 1er octobre 2014.  Toutes les régions africaines ont eu une réaction similaire. Si un APE régional n’est pas trouvé à cette date, les pays signataires d’APE intérimaires pourraient bien mettre en œuvre leur accord individuel. Ce qui aurait à coup sûr une incidence négative sur l’intégration régionale. Et l’UE pourrait avoir beaucoup de mal à prouver que l’APE est un facteur d’intégration.

Le second facteur important dans les dynamiques politiques européennes qui ont permis l’obtention du compromis avec l’Afrique de l’Ouest est la lettre conjointe adressée par les Ministres du commerce et de la Coopération du Danemark , des Pays-Bas, de la France, de la Grande Bretagne et de l’Irlande  le 05 décembre 2013 à Catherine Ashton, Andris Piebalgs et  Karel de Gucht à propos des APE. Cet engagement peu commun dans son fond comme sa forme de pays membres de l’UE dans le processus de négociation a eu un impact certain sur le processus. Ces pays ont appelé l’UE  à faire preuve de plus de flexibilité dans les négociations notamment en envisageant d’obtenir une offre d’ouverture de moins de 80 pour cent sur une période de libéralisation de plus de 15 ans. L’orientation politique de cette lettre était très claire. Un échec à conclure un APE porteur de développement aurait des conséquences politiques très  négatives  et pourrait saper les fondements  du dialogue et du partenariat Euro-africain. Suite à cette lettre, l’UE a accepté l’offre de 75 pour cent  d’ouverture sur 20 ans proposée par l’Afrique de l’Ouest. Une première pour elle depuis le début des négociations. Et cette concession est sans doute  l’acte qui a fait sauter le verrou et permis d’obtenir le compromis.

 Le Nigeria va –t-il détricoter la camisole ?

Un enseignement majeur doit être tiré du processus qui a mené au compromis obtenu en Afrique de l’Ouest. Les discussions en cours dans la région mettent en lumière le rôle que chaque pays doit jouer et assumer dans l’espace régional pour garantir un équilibre politique qui seul peut permettre d’avancer d’une manière unie et coordonnée. Le compromis de Dakar a été présenté au Comité Ministériel de Suivi de l’APE le 17 février 2014 pour validation. Les Ministres ont presque à l’unanimité exigé des consultations supplémentaires avec le secteur privé et la société civile avant d’envoyer l’accord au Conseil des Ministres de la CEDEAO. On sait que les débats ont été houleux au sein de certains pays autour de ce compromis. Et à Yamoussoukro, suite à une insistante demande du Nigeria, les Chefs d’Etat de la CEDEAO ont tout juste validé le compromis dans le principe. Ils ont demandé la mise en place d’un comité pour poursuivre le travail technique. Je ne saurai dire ce qui sortira des travaux de ce comité et quel en sera l’impact sur le compromis technique déjà obtenu. Sera-t-il remis en cause sur certains aspects ? Le paquet pourrait bien être ré-ouvert car tel est le bon vouloir du Nigeria. Ce dernier a eu le sentiment qu’il était tiré dans une direction qu’il n’a pas forcément décidé de prendre. Sa position actuelle sur l’APE marque le retour d’un leader qui cherche à reprendre sa place.

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