Intégration du commerce dans l’agenda de développement post-2015

9 October 2014

Les négociations pour remplacer les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) par les Objectifs de développement durable (ODD) vont s’intensifier durant les prochains mois à l’approche de fin 2014. L’agenda post-2015 doit être établi et un accord sur les ODD conclu avant la fin de cette année. Si le commerce occupe une place plus importante dans les projets de texte actuels sur les nouveaux ODD que dans ceux sur les OMD, les cibles commerciales proposées ne fournissent pas encore de cadre pour la prise en compte des questions commerciales les plus pressantes, en particulier la possibilité pour les pays de s’insérer dans les chaînes de valeur mondiales.  

Nous soutenons que les Nations-Unies sont tenues de remplir leur rôle de leadership et d’envoyer un message fort à une économie mondiale qui tâtonne en quête de nouvelles idées ; mais en s’efforçant de les traduire de manière efficace en agenda de mise en œuvre qui sera universellement accepté.

Il est probablement juste de dire que le panorama mondial des flux de commerce et d’investissement a évolué de manière spectaculaire depuis la conception des OMD. Dans cet article, nous examinons brièvement l’intégration actuelle du commerce dans les ODD. Ce faisant, nous soulignons certaines des tensions apparentes et des positions divergentes, notamment le point de savoir dans quelle mesure les Nations-Unies incorporeront l’agenda déjà établi par la communauté du commerce ou imposeront plutôt un nouveau rythme.  

Implications d’un environnement commercial mondial changeant

Les OMD couvrent huit objectifs et un certain nombre de cibles liées au commerce, plus spécifiquement au titre de l’OMD8. En règle générale, les cibles commerciales des OMD reflétaient l’agenda du commerce mondial de l’époque, en se concentrant sur la libéralisation de l’accès au marché et sur les mesures aux frontières. D’autres cibles liées au commerce telles que l’accès aux médicaments essentiels et à la technologie étaient incluses dans les OMD restants ; cependant, ce sont surtout les cibles de libéralisation qui étaient considérées comme étant au cœur du volet commerce des OMD. 

Ces cibles présentent l’inconvénient majeur d’être essentiellement axées sur l’analyse statique et la redistribution de bien-être plutôt que sur l’analyse dynamique et le changement structurel. Des contradictions apparaissent également entre les différentes cibles commerciales en raison de la tension fondamentale entre le souci d’établir un agenda universel et le souci d’accorder un traitement spécial à des groupes particuliers de pays. Pour ce qui est de l’OMD8, par exemple, il n’est pas possible de répondre aux cibles ‘b’ et ‘c’ sans que ceci ne soit en contradiction avec la cible ‘a’ (Stevens, 2012).

La notion de « pays en développement » a évolué au cours des deux dernières décennies. Alors qu’ils sont progressivement éliminés des relations traditionnelles avec les donateurs et forgent de nouveaux partenariats, les pays à revenu intermédiaire sont également tenus de remplir leur part de certains engagements mondiaux à la hauteur de leur poids économique et de leur influence dans l’économie mondiale. En somme, le paysage des courants d’échanges et d’investissement mondiaux a évolué de manière spectaculaire depuis l’époque des OMD et les ODD doivent s’adapter à cette nouvelle réalité.

Les changements récents intervenus dans les courants d’échanges mondiaux traduisent de nombreuses influences, notamment  l’intégration de la Chine dans le système commercial mondial ainsi que l’émergence des pays récemment industrialisés. En moyenne, le commerce mondial a connu une croissance presque deux fois plus rapide que la production mondiale au cours des dernières décennies, ce qui reflète la prééminence croissante des chaînes d’approvisionnement internationales ou chaînes de valeur mondiales. La partie majeure du commerce concerne les biens intermédiaires : les composants de produits circulent d’un centre de production à l’autre, avec un apport de valeur ajoutée à chaque stade. Ce processus mondial de fragmentation et de dégroupage s’est accéléré avec l’accroissement de la mondialisation et l’approfondissement du commerce et de l’interdépendance économique entre les pays.

Ceci a mené à un essor de la ‘délocalisation’ à la fois des tâches manufacturières et des fonctions d’affaires, ainsi qu’à une externalisation de la production vers des pays hôtes ayant des capacités réelles.

Le paysage des échanges mondiaux a évolué depuis l’époque où les OMD ont été conçus. Toutefois, si les économies émergentes ont géré de manière efficace leurs stratégies de croissance (dont le développement du commerce est partie intégrante), on ne peut en dire de même pour de nombreux autres pays. Par exemple, les exportateurs tributaires des produits de base n’ont pas été en mesure d’intervenir dans les chaînes de valeur mondiales plus dynamiques et sont donc restées cantonnées à la production primaire bas de gamme où leur part de valeur ajoutée reste faible. L’élément fondamental reste que pour de nombreux PMA, ainsi que pour certains pays à revenu intermédiaire, il n’y a pas eu de changement radical dans le flux des échanges – et donc dans la réalisation d’une transformation structurelle – au moment où des efforts étaient déployés pour atteindre les cibles des OMD.

Ceci soulève des questions quant à la façon dont la politique gouvernementale peut aider les entreprises à mieux gérer leur participation réelle aux chaînes de valeur mondiales et à en intégrer de nouvelles. Tous les gouvernements s’efforcent actuellement de mieux comprendre les leviers de politique dont ils disposent pour améliorer la position relative de leurs producteurs dans les chaînes de valeur existantes. Mais qu’est-ce que cela signifie pour les ODD ? Cela signifie que pour être pertinentes et utiles, les nouvelles cibles commerciales devront aller au-delà des considérations générales d’accès au marché des OMD. 

Quelle orientation prendre ?

Il est possible de tirer profit en partie de la dynamique existante de la communauté mondiale du commerce. Par exemple, les Membres de l’OMC ont convenu d’un agenda du commerce qui progresse à grands pas dans la reconnaissance du paysage changeant des courants mondiaux du commerce et de l’investissement. Le paquet de Bali, que l’OMC a accepté fin 2013, contient des accords sur les questions ayant davantage de portée qu’un simple agenda de libéralisation, notamment la facilitation des échanges, les règles d’origine et la mise en œuvre d’une dérogation sur les services en faveur des PMA. A leur façon, tous sont des réponses à l’environnement changeant du commerce et à la nécessité de développer les instruments existants pour que le commerce joue un rôle plus efficace en aidant à la réalisation de la transformation structurelle, en particulier dans le cas des PMA. Pour ce qui est de traduire cet agenda dans les instruments juridiques non contraignants des Nations-Unies et dans les ODD, on peut faire valoir l’importance du système commercial multilatéral. Cependant, la mise en œuvre de l’accord sur la facilitation des échanges ne devrait pas être retardée par l’interruption actuelle des négociations au niveau multilatéral.

Le Projet de texte zéro de juin sur les ODD revu par Keane et Melamed (2014) et plus récemment, le document final de juillet, mettent déjà davantage l’accent sur le commerce que le document du Groupe de travail ouvert de mai 2014, ce qui est une évolution positive. Contrairement aux cibles commerciales (à peine modifiées depuis les OMD) axées essentiellement sur les Moyens de mise en œuvre (15), comme dans le Document de travail de mai, il y a à présent des références au commerce tout au long du Projet de document zéro de juin et sur une gamme plus large d’objectifs (17 au total). Les messages clés sur le commerce semblent également avoir été renforcés. Par exemple, il est fait à présent mention explicite de la nécessité d’arriver à la conclusion des négociations de l’Agenda de développement de Doha et de l’importance d’un système commercial multilatéral. Le besoin de transparence et de simplicité dans les règles d’origine appliquées aux importations en provenance des pays pauvres est également clairement spécifié.

Il est difficile de faire une comparaison directe entre les cibles liées au commerce de l’OMD8 et celles des projets de document zéro plus récents sur les ODD. La différence la plus marquante est celle entre l’OMD8 et l’Objectif 17 proposé : Renforcer et améliorer les moyens de mise en œuvre et les partenariats globaux en vue d’un développement durable.  Les objectifs proposés, dans l’ensemble, accordent davantage d’attention aux questions de croissance et de transformation économiques que les OMD. Cependant, les cibles commerciales proposées ne vont pas encore assez loin dans le soutien total à une telle aspiration.

Ceci est dû au fait que certaines des cibles liées au commerce dans les projets de texte zéro de juin – et par la suite de juillet – sont manifestement non seulement des questions OMD+, mais aussi OMC+. Par exemple, si les questions liées aux produits de base et à la finance ne sont pas actuellement à l’ordre du jour de l’agenda du commerce, elles figurent effectivement dans l’agenda des ODD.

Le système de l’OMC n’a pas été en mesure de traiter des questions du commerce et de la finance (tout comme il n’a pas été en mesure d’aborder les questions du commerce et du climat). Il est évident qu’il s’agit de domaines où les membres des Nations-Unies exigent des actions. Il sera crucial de voir comment ces déclarations se traduiront en cibles commerciales plus tangibles.

En dernier lieu, les cibles commerciales ne se concentrent actuellement que sur le système commercial multilatéral et pas du tout sur les accords régionaux de grande échelle qui sont appelés à changer l’avenir du système commercial. Une omission inquiétante.

Conclusion

Un certain nombre de questions subsistent concernant les relations entre les ODD et d’autres processus, par exemple voir dans quelle mesure les ODD devraient refléter des accords existants (en permettant à la communauté internationale de se concentrer sur la mise en œuvre) ou si les Nations-Unies devraient établir un agenda, comblant effectivement  le vide actuel dans le cadre du développement durable international.

Il en résulte que la garantie que le paquet de travaux accepté par l’OMC et reflété dans les ODD contribuerait à promouvoir la cohérence des politiques. Dans ce sens, l’agenda des ODD pourrait être considéré comme OMD+. Bien que n’ayant pas de force institutionnelle, les ODD offrent néanmoins aux membres des Nations-Unies la possibilité de réfléchir sur ce qu’ils souhaitent réellement obtenir du système commercial. Les ODD pourraient largement refléter l’agenda du commerce actuel (comme les  OMD l’ont fait, dans une certaine mesure, en 2000), ou alors, pourraient viser à refléter un nouvel agenda et à imposer un nouveau rythme.

Les principaux obstacles au commerce aujourd’hui se trouvent dans les domaines de l’entrée, de l’intégration et de l’amélioration dans les chaînes de valeur globales, impulsées par les entreprises globales, plutôt que dans les considérations d’accès au marché mises en évidence dans les OMD. Pour que le nouvel agenda contribue à surmonter ces défis, les mesures à l’intérieur des frontières – telles que l’environnement réglementaire et les règles qui s’appliquent à la production et à la consommation– doivent bénéficier d’autant d’attention que les droits de douane appliqués aux frontières entre pays. Un nouvel agenda ne peut établir des règles commerciales spécifiques – ceci reste le rôle de l’OMC. En dernier lieu, il conviendrait d’accorder davantage d’attention à la capacité des gouvernements à influer sur le comportement du secteur privé à travers des processus de négociation. 

auteurs :
Jodie Keane, Chargée de recherche à l’International Economic Development Group de l’Overseas Development Institute (ODI)

Claire Melamed, Responsable du Programme croissance, pauvreté et inégalités à l’Overseas Development Institute (ODI)

Cet article est adapté d’une publication plus longue : Trade and the post-2015 agenda, juin 2014, ODI. Cet article a été rédigé en Août 2014 et publié une première fois dans Bridges Africa en septembre 2014.

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