La mise en œuvre de l’APE ouest africain à la lumière des Caraïbes : si proche et pourtant si loin

9 October 2014

Les relations commerciales entre l’Afrique de l’Ouest et l’Union européenne (UE) ont connu un tournant décisif le 10 juillet 2014 à Accra par l’approbation définitive des Chefs d’état de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) de l’Accord de partenariat économique (APE). Ces derniers ont ainsi donné instruction aux Négociateurs en Chef d’ «engager rapidement le processus de signature de  l’Accord et  de sa mise en œuvre ».Cette décision politique est finalement l’aboutissement logique de la conclusion d’un accord qui a fait pendant longtemps l’objet de résistance au sein de la région de l’Afrique de l’Ouest et considéré aujourd’hui après plus d’une décennie d’âpres négociations comme «  juste, équilibré et mutuellement profitable pour les deux parties ». Fort de ce constat,  le défi  est maintenant, au-delà des mots, de passer aux actes.

En effet, une fois l’étape de la signature de l’APE passée, l’Afrique de l’Ouest et l’UE se trouveront immédiatement confrontés à la mise en œuvre concrète de leurs engagements entérinés par le processus de ratification. Pour l’Afrique de l’Ouest, plus qu’un défi il s’agit d’une épreuve pour les Etats de la région qui s’engagent  ainsi sur la voie de vastes réformes économiques et institutionnelles indispensables afin d’être en mesure de tirer pleinement profit des opportunités commerciales sur le marché européen. A cet égard, l’expérience de la région Caraïbes qui a emprunté ce chemin six ans plus tôt en octobre 2008, en étant la première des sept organisations régionales à avoir conclu un APE complet (APE CARIFORUM-UE), démontre à quel point la négociation n’est qu’une étape dans le processus plus vaste de la mise en œuvre d’un APE qui constitue le plus gros obstacle à franchir. Il est donc à présent opportun pour les Négociateurs en Chef de l’Afrique de l’Ouest de tirer les enseignements de l’état de mise en œuvre de l’APE CARIFORUM-UE (APE-CF) au moment même où se déroule son réexamen comme le prévoit les termes de l’accord, cinq ans après sa signature.

L’APE-CF, cinq ans plus tard

L’APE-CF est  à l’origine un accord de libéralisation des échanges qui se veut ambitieux (1953 pages dans la version française) couvrant à la fois le commerce des biens et des services et qui aborde également les questions de type « OMC plus » comme l’investissement, la propriété intellectuelle, la politique de concurrence et la passation de marchés publics. Par ailleurs, la «dimension développement » est aussi un élément central de cet accord matérialisée à travers un certain nombre de dispositions dans différents chapitres.

 

La conclusion de l’APE-CF devait marquer le début d’une nouvelle ère, celle d’une coopération économique et commerciale fructueuse entre les Caraïbes et l’UE. Pourtant, le Ministre des Affaires Etrangères de la Barbade, Christopher Sinckler, n’avait pas manqué de souligner au moment de la signature, la complexité technique de cet accord mais aussi et surtout l’importance de « l’effort nécessaire pour sa mise en œuvre parfois bien plus onéreux que celui déployé pour le négocier ».

 

Cette observation pertinente est clairement reflétée dans les conclusions du premier réexamen de l’APE-CF, qui devait intervenir cinq ans après sa signature conformément aux dispositions de l’APE dans le but d’évaluer à la fois son niveau de mise en œuvre et son impact socioéconomique sur la période 2008-2013.

 

Dans l’ensemble, l’analyse révèle que le processus de mise en œuvre est encore bien loin d’avoir réalisé les objectifs fixés par l’APE et qu’il reste donc encore beaucoup à faire dans des domaines pourtant clés de cet Accord qui en font sa raison d’être.

Un accord partiellement appliqué mais toujours pas mis en œuvre

Le tout premier acte juridique qui marque l’entrée en vigueur d’un accord international et partant de sa mise en œuvre est sans aucun doute la procédure de ratification.  Pourtant, dans le cadre du présent accord, seulement la moitié des Etats-membres dans chacune des deux régions ont procédé à la ratification (depuis mai 2014, sept sur 15 des Etats-membres du CARIFORUM et 16 sur les 28 Etats-membres de l’UE). A cet égard, l’Accord ne fixe d’ailleurs aucun délai pour la ratification et ni de seuil minimum du nombre de ratifications nécessaires à l’entrée en vigueur. Cinq ans après sa signature, l’APE-CARIFORUM reste un accord qui n’est toujours pas encore entrée en vigueur en l’absence de la ratification de l’ensemble des 43 Etats-membres des deux régions. Cependant, l’article 243-3 de l’APE ouvrait la possibilité d’appliquer provisoirement l’Accord au plus tard  le 31 octobre 2008. C’est sur cette base que l’UE a donné pleinement effet à ses engagements de réduction et d’élimination des droits de douanes. Cependant l’application de l’accord même provisoire demeure problématique  pour certains Etats du CARIFORUM en ce qui concerne le schéma de libéralisation tarifaire ; seulement neuf des 15 Etats-membres du CARIFORUM  appliquent les dispositions sur la libéralisation tarifaire.

Une «dimension développement » qui peine à se concrétiser

Beaucoup de domaines identifiés comme prioritaires par le CARIFORUM sous le volet de la coopération au développement, n’ont fait l’objet de programmes et de projets que très tardivement, soit cinq ans après la signature de l’APE.  La mise en œuvre de certains programmes a été principalement retardée par la longueur et la lourdeur  des procédures de  programmation du Fond Européen de Développement (FED), principal instrument de financement de l’UE.  Parallèlement, certaines donateurs bilatéraux n’ont jusqu’ici  pas encore honoré leurs engagements d’aide au commerce au titre de l’APE-CF, ou même participé activement à sa mise en œuvre.

Quels sont les principaux freins à la mise en œuvre ?

L’une des principales causes qui explique le faible niveau de mise en œuvre de l’APE-CF est sans doute une conséquence de la crise mondiale de 2008 dont les débuts ont coïncidé avec la signature de l’APE.  Presque tous les pays du CARIFORUM - en particulier ceux dépendant des revenus du tourisme - ont connu une chute dramatique de leurs recettes.  Ce climat économique très défavorable n’a donc pas encouragé les Etats du CARIFORUM à déployer des moyens supplémentaires, déjà très limités en termes de capacités humaines, institutionnelles et financières dans la mise en œuvre de l’APE.  A cela s’ajoute, la perception d’un marché européen dont l’accès  reste difficile, avec ou sans APE.

Dans ce contexte, l’impact de l’APE-CF est peu perceptible pour le moment sur l’ensemble des flux du commerce des marchandises, du commerce des services ou des investissements. Plus important encore, il y a eu peu d'impact sur les indicateurs - tels que la pauvreté ou le PIB par habitant - qui sont au cœur de la « dimension développement » de l'accord.

Pourtant le tableau n’est pas si terne pour tous les États du CARIFORUM. La République dominicaine a en effet ressenti  l’impact de l’APE-CF sur ses exportations. Ceci a été confirmé par les exportateurs dominicains de bananes,  de sucre et de produits industriels qui ont tous noté que l’APE-CF a soit ouvert de nouveaux marchés (par exemple, pour le sucre) ou soit envoyé un signal fort aux exportateurs nationaux de nouvelles opportunités en Europe.

 

Quels enseignements à tirer pour les futurs signataires ?

La dynamique du processus de mise en œuvre de l’APE Afrique de l’ouest-UE (APE-AO) reflètera à bien des égards celle suivie dans les négociations pour le meilleur et pour le pire. Comme dans la région Caraïbes, les négociations de l’APE en Afrique de l’Ouest n’ont pas échappé au mouvement de  contestation ni aux tensions entre les Etats-membres  dont le niveau d’engagement plus ou moins actif a été fonction de leurs intérêts à exporter sur le marché européen. L’hétérogénéité entre  les pays de l’Afrique de l’Ouest  induit le risque d’un processus de mise en œuvre à géométrie variable, dans une région particulièrement dominés par les Pays les Moins Avancés (PMA). Cela pourrait avoir pour conséquence de faire voler en éclat la rhétorique de l’intégration régionale et de la solidarité. La mise en œuvre  de l’APE-AO est un chemin mouvant qui nécessite des actions coordonnées au niveau national et régional pour le maintien d’une cohésion régionale au sein de la CEDEAO.

Les difficultés  de  mise en œuvre par le CARIFORUM du système de protection des indications géographiques (IG) d’ici 2014 négocié dans l’APE-CF, montre également que la mise en œuvre peut exposer, voire exacerber les faiblesses liées au processus d'intégration régionale. En effet, les domaines couverts par l’APE pourraient  ne pas être encore une réalité dans les politiques régionales. Ce décalage entre l’agenda de mise en œuvre de  l’APE  et le vide juridique au niveau régional nécessitera des discussions internes afin d’aboutir à une position commune.

Un autre point crucial à soulever dans la mise en œuvre de l’APE est celui de son appropriation hormis les Négociateurs en Chef, par l’ensemble du secteur public mais aussi le secteur privé et la société civile grâce à un processus inclusif de sensibilisation sur l’APE. Cela passe par une vision plus large de  l’accord qui va au-delà de l’exécution d’un simple exercice technique fastidieux d’une liste d’obligations juridiques en s’inscrivant davantage comme un signal fort envoyé aux investisseurs et aux entreprises de la partie européenne. Il s’agit  là d’un autre défi important pour la région qui est de transformer la mise en œuvre de l’APE en une véritable opportunité qui stimule le commerce et l’investissement. Pour l’heure,  la région CARIFORUM n’a pas encore perçue suffisamment le «signal APE», à l'exception notable de la République dominicaine.

Enfin, concernant la coopération au développement, pilier central de l’APE et qui constitue d’une certaine manière la « raison d’être » du processus de mise en œuvre, l’expérience l’APE-CF a montré que la région et les Etats-membres de l’Afrique de l’Ouest doivent s’engager le plus tôt possible, dès la signature,  auprès de leurs nombreux partenaires en développement afin d'assurer un soutien financier durable.  Un soutien  qui a connu d’ailleurs beaucoup de retard  dans le cadre du CARIFORUM et  qui a  alimenté les nombreuses critiques de l'accord, et a mis en sourdine les avantages économiques potentiels de l'accès accru au marché de l'UE.

Conclusion

On retiendra la citation du Ministre des Affaires Etrangères de la Barbade, Chris Sinckler, qui rappelait à l’époque de la signature de l’APE-CF qu’ « aucun accord négocié n’est parfait, aucun ne peut produire des résultats parfaits ».  C’est une citation que les Négociateurs en Chef de l’Afrique de l’Ouest devront garder à l’esprit non seulement au moment où leur APE sera signé avec l’UE mais surtout au moment de sa mise œuvre. La région s’inscrit en effet dans une nouvelle étape importante dans le processus de mise en œuvre de l’APE qui devra être soutenu par un engagement collectif et uni de l’ensemble des Etats-membres mais  aussi par l’UE et ses Etats-Membres.  L’expérience tirée de l’APE-CF montre que le plus gros défi est de faire en sorte que cet accord se traduise en une réalité économique et ne se résume pas à une simple fiction juridique.

L’auteur : Françoise Guei, juriste spécialisée en droit commercial international et en politique commerciale chez WTI Advisors.

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