La politique commerciale, l’union douanière et le renforcement du marché régional en Afrique de l’Ouest

5 February 2010

Les bilans faits plus de trente ans après la création de la CEDEAO montrent, d'une manière générale, que cette dernière a connu des résultats très mitigés. En effet, des avancées plus ou moins importantes ont été observées en matière de mise en place d'infrastructures (télécommunication et transports notamment) et aussi et surtout en matière de résolution des conflits entre Etats. Mais, force est de reconnaître que l'impact des mécanismes institués par la CEDEAO  sur le renforcement  du commerce intra-communautaire peut être globalement qualifié de non satisfaisant et même de négatif par certaines analyses. Ce jugement se justifie par la faiblesse de la part du commerce intra-communautaire de la région                 malgré                        les       différents mécanismes mis en place. Dans ce contexte, pour réunir les éléments d'approfondissement de l'étude du volet commercial de la CEDEAO, il convient d'engager une réflexion sur les causes d'une telle situation. Le présent document, qui se veut une contribution         au                    débat               sur                   le renforcement du commerce régional en Afrique de l'Ouest, s'inscrit dans cette logique puisqu'il s'efforce de faire une analyse du commerce entre les Etats de la CEDEAO et de mettre cette            dernière          en        rapport            avec l'évolution des politiques commerciales mises en œuvre par les Etats de la  région  Ouest-Africaine  et  par  les instances de la CEDEAO

Evolution des échanges intracommunautaire dans le contexte de la libéralisation

La structure des échanges extérieurs des Etats Membres de la CEDEAO se caractérise   par                   une             faible diversification de la base exportable qui se limite, pour une grande part, à quelques produits primaires (entre un et     trois    produits)           comme                       les hydrocarbures, le coton, le café, le cacao et les produits halieutiques. Cette concentration des échanges qui est héritée de la colonisation a été renforcée           par       certains    accords commerciaux signés             avec                 les partenaires au niveau multilatéral ou bilatéral   et    fait    qu'une        partie importante du commerce extérieur des pays membres se fait avec l'Europe et les autres continents.

Evolution du commerce intra-communautaire

Compte tenu de l'importance du trafic informel et de la contrebande et aussi du fait de la diversité des méthodes de calcul, il existe plusieurs estimations de la part du commerce intra- communautaire dans le commerce total de la région.

Selon les différentes sources, cette part se situe dans une fourchette comprise entre 10 et 15%. Les statistiques officielles de la CEDEAO laissent apparaître que 10 à 15 % des échanges des pays membres sont réalisés à l'intérieur de l'espace de la CEDEAO.  En  se  basant  sur  des statistiques de la CNUCED, un expert de Commission Economique pour l'Afrique des Nations-Unies2 donne une     estimation       de        la         part     du commerce intra-CEDEAO qui évolue de 3% au début de la décennie 70 à 10%   en   2001.   Le   volume   1   du Programme APE pour le Développement version du 25 Décembre 2008 précise que : « les efforts déployés au cours des dernières années ont permis  de  porter  ces  échanges  de 7,8% en 1996 à 12,5% en 2005 ».

Cette tendance à la hausse est présentée dans le graphique 1 ci- après proposé (Lang, 2005). Ce graphique                   montre  une   tendance globale à la hausse avec quand même une évolution en dents de scies traduisant une certaine instabilité.

Les trois quarts des exportations intracommunautaires       proviennent essentiellement des trois (3) pays que sont la Côte d'Ivoire, le Ghana et le Nigeria (Sana 2007). Il concerne surtout des produits primaires.

Selon l'ECOWAP3, les échanges régionaux se caractérisent par 1) des échanges   nord-sud          de        produits animaux, de céréales, et de fruits et légumes basés sur l'avantage comparatif  régional ;  2)  des  réexportations

vers des pays tels que le Nigeria qui sont      fortement        protégés ;           3) des disparités dans les taux de change et la      politique       monétaire ;      4)         des différences dans le pouvoir d'achat (plus élevé dans les pays côtiers par exemple) et dans les habitudes de consommation; et (5) des variations de l'efficacité des réseaux d'échanges régionaux. Quelle que soit la source de données retenue, le premier constat fait est celui de sa faiblesse de ce niveau, malgré l'écart négligeable noté entre les 3% du début du processus et le niveau actuel. On note aussi une instabilité liée au contenu de ce commerce intra-région.

Plusieurs raisons expliquent cette faiblesse des échanges intracommunautaires : faiblesse de la production ; productions non complémentaires et parfois concurrentes entre les Etats ; l'instabilité politique et la mauvaise gouvernance au sein de la communauté ;  importance     du        volume d'échanges qui échappent aux statistiques officielles du fait de leur caractère informel ou de contrebande4.

Cette évolution lente est pour le moins paradoxale si l'on tient compte de la mise en œuvre d'un schéma de libéralisation des échanges (SLE) au sein  de  la  zone.  Mais,  l'explication peut se trouver dans la mauvaise application ou tout simplement dans le refus d'appliquer et dans les retards accusés par les pays pour mettre en œuvre   les    dispositions    de    ce mécanisme       communautaire.         Par ailleurs, certains Etats imposent des entraves  non  tarifaires  (contestation de l'origine des produits, fermeture de frontières, etc.) à l'entrée des produits communautaires sur leurs territoires.

Les politiques commerciales nationales et régionales

Après leur accession à la souveraineté internationale,                                 divers  régimes commerciaux préférentiels ont liés les pays de l'Afrique de l'Ouest à l'Union européenne dans la cadre notamment des relations UE-ACP. Des accords de Yaoundé aux conventions successives de Lomé, les pays de la région ont toujours          bâti                       et      organisé   leurs politiques commerciales en fonction des traitements préférentiels non réciproques    que    l'Europe    leur accordait.

A la fin des années 1970, face à la crise économique et financière grave qui frappait les pays de l'Afrique subsaharienne, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale les ont contraints à mettre en œuvre des Programmes d'Ajustement Structurel (PAS). Les PAS suivent un agenda libéral, qui se traduit par une réduction                   du     financement   des dépenses publiques entre autres. La quasi-totalité des pays de la CEDEAO, à l'exception notable du Nigeria ont connu l'expérience des PAS.

En s'engageant dans les PAS, la plupart de ces pays ont été dans l'obligation de mettre en application des          politiques    de    libéralisation commerciale qui consistaient, en général, 1) à réduire le niveau des tarifs, 2) à les rationaliser et 3) à supprimer l'essentiel des barrières non tarifaires (licences, prohibition, etc.).

Ces     mesures    de     libéralisation commerciales unilatérales sont allées de paire avec la participation des pays de la CEDEAO au processus de libéralisation            multilatéral     avec l'adhésion5  à l'Organisation Mondiale

du     Commerce    (OMC)    et           la participation aux différents cycles de négociation commerciale. Dans ce creuset,    les    douze    (12)    PMA bénéficient d'un traitement spécial et différencié dans la mise en application des accords obtenus.

Au     plan    régional,    la     volonté d'intégration par le commerce s'est manifestée          très    tôt.                Plusieurs tentatives  ont ainsi vu le jour.  Deux instruments en particulier ont été mis en place pour donner un contenu concret à cette vision : le Schéma de libéralisation des échanges et le tarif extérieur commun (TEC). En principe, selon le schéma de libéralisation des échanges (SLE) de la CEDEAO, les produits du cru et les articles faits à la main sont en libre circulation au sein de la Communauté, ainsi que ceux ayant fait l'objet d'une ouvraison ou d'une transformation suffisante, ces derniers devant, depuis 2006, être entièrement agréés dans leur pays d'origine, et attestés par un certificat d'origine de format commun. Le SLE reposait     sur       un                 calendrier       de démantèlement des barrières tarifaires sur les produits industriels originaires des états membres, et un mécanisme de compensation des pertes de recettes douanières. En principe, le démantèlement des barrières tarifaires aux produits industriels originaires devrait se faire selon un rythme asymétrique, plus rapidement pour les pays à plus haut revenu que ceux à bas revenu6.

Enfin, les pays de la CEDEAO sont engagés dans des accords commerciaux avec d'autres partenaires non africains c'est le cas de l'Union Européenne    et                     des                   Etats-Unis. L'Accord    de                    Cotonou                       prévoit    la négociation d'accords de partenariat économique (APE) régionaux devant prendre la relève de ses dispositions commerciales à partir dès la signature de l'accord. Les négociations sont en cours et en attendant la signature de l'APE régional, les Etats de la CEDEAO    sont    régis    par       quatre régimes commerciaux différents: l'APE de la Côte d'Ivoire, l'APE intérimaire paraphé par le Ghana, le régime TSA au bénéfice des 12 PMA et le système généralisé des préférences (SGP) pour le Nigéria.

En plus des régimes précédemment cités, il y a aussi L'African Growth and Opportunity Act (AGOA) qui est une loi initiée par le gouvernement américain en 2000 pour inciter les Etats africains à poursuivre les efforts d'ouverture de leurs économies respectives. L'AGOA permet à plus de 6.800 produits africains            d'accéder                 au              marché américain sans droits de douane. Les pays admis sous l'AGOA bénéficient jusqu'en 2015 d'un accès au marché des États-Unis en franchise de droits et de contingents pour différents biens, y compris certains produits agricoles et textiles          (sauf    les        vêtements).   A l'exception de la Côte d'Ivoire qui est sorti de la liste en 2005, tous les Etats Membres de la CEDEAO sont admis sous l'AGOA.

Analyse de la compatibilité des mesures commerciales de la CEDEAO avec le développement du commerce intra-régional

En matière commercial, la CEDEAO est engagé dans deux processus très importants qui peuvent influencer de manière sensible les résultats des Etats de la région en termes de croissance     et         d'échanges      intra- communautaires.           Il        s'agit                        du processus de mise en œuvre du Tarif Extérieur Commun (TEC) dans le cadre de l'Union douanière CEDEAO et des négociations de l'Accord de Partenariat Economique AO-UE. En tirant les leçons qui s'imposent des expériences passées, la CEDEAO doit relever     le                     défi                    que ces      deux instruments de politique commercial posent pour la région.

En d'autres termes, les négociateurs de la région doivent s'assurer que l'implémentation du Tarif Extérieur Commun et de l'Accord de Partenariat Economique ne va pas remettre en cause les        perspectives    de        la croissance et de développement des échanges au sein de la région.

Le TEC de la CEDEAO

Les Chefs d'Etat de l'Afrique de l'Ouest ont pris depuis 2006 la décision d'adopter un TEC destiné à être l'instrument de base de l'union douanière en construction. Le Tarif Extérieur Commun de la CEDEAO est composé d'une Nomenclature Tarifaire et  Statistique  (NTS)  et  d'un  tableau des droits et taxes, et des mesures de sauvegarde. La NTS de la CEDEAO est           une     nomenclature douanière commune basée sur le Système Harmonisé (SH) adoptée par la Communauté. Le tableau des droits et taxes         applicables      aux                  produits importés comprend le droit de douane, la  redevance       statistique                   et         le Prélèvement communautaire de la CEDEAO ainsi que des mesures d'accompagnement   sur                   certains produits selon des conditions bien définies.

Les     produits    figurant        dans      la Nomenclature Tarifaire et Statistique (NTS)                      sont     répartis          en          quatre catégories désignées comme suit :

- Catégorie 0 : Biens sociaux essen- tiels (médicaments, livres, etc.)

-    Catégorie  1 :  Biens  de  première nécessité, matières premières de base, biens d'équipements, intrants spécifiques

-    Catégorie  2 :  Intrants  et  produits intermédiaires

-    Catégorie  3 :  Biens  de  consom- mation finale

Les taux du droit de douane inscrits au tarif extérieur commun sont fixés de la manière suivante, et la base de taxation pour l'application du TEC est Ad Valorem :

Catégorie 0
0%

Catégorie 1
5%

Catégorie 2
10%

Catégorie 3
20%

Cette structure progressive de la protection selon le niveau d'élabo- ration  des  biens  traduit  une  volonté des pays de la CEDEAO d'introduire une protection supplémentaire de l'industrie         de       transformation.                            La structure              du   TEC         favorise           ainsi l'importation des matières premières et décourage l'importation de produits transformés.

Pour atteindre l'objectif de promotion des secteurs productifs à travers une protection tarifaire subséquente, une cinquième catégorie est ajoutée aux quatre   premières   tirées   du   TEC UEMOA.  Cette  cinquième  catégorie est taxée à 35%. Ce qui peut être considéré comme une avancée, car ce dispositif manquait au TEC UEMOA.

En plus des droits et taxes proposés sous le Tarif Extérieur Commun, la décision d'adoption du TEC a prévu trois          mesures   d'accompagnement visant la protection des secteurs agricole, manufacturier et industriel, susceptibles de faire face à une concurrence              déloyale        des importations, suite à l'introduction du TEC. Il s'agit de : la Taxe Dégressive de Protection de la CEDEAO (TDPC), de la Taxe de Sauvegarde de la CEDEAO          (TSC)        et  d'un           droit compensateur  pour  lutter  contre  la «concurrence déloyale».

Ce qui différencie fondamentalement les TEC CEDEAO et UEMOA c'est cette      cinquième                   catégorie.           Etant donné que le taux de cette catégorie est fixé, il convient de se poser deux questions. D'une part, on peut se demander si le taux de 35% est suffisant pour assurer une protection adéquate aux produits qui y sont classés.      On      peut     également s'interroger sur la nature des produits à classer dans cette catégorie pour ne pas se détourner de l'objectif de protection  et  pour  ne  pas  introduire des distorsions dans ce tarif. Deux camps s'opposent dans la région au sujet de la cinquième bande tarifaire à 35%.

D'une part, il y a ceux qui pensent qu'un niveau de tarif bas garanti l'ouverture au marché mondial et améliore la productivité des facteurs de production et la baisse des coûts de production et donc des prix. Il évite également dans le cas des accords de libre échange le détournement de commerce qui est des effets néfastes de ce type d'accord. Ces derniers se préoccupent aussi de la compatibilité avec les négociations multilatérales et les engagements par les Etats à l'OMC.

D'autre part, il y a ceux qui pensent que les taux du TEC sont très bas, comparés à ceux d'autres pays ou d'autres régions et n'offrent pas une protection  suffisante  aux  produits, notamment les produits agricoles et ceux de l'agro-industrie. Ce débat est nécessaire, s'il en est, pour apprécier l'opportunité             d'introduire                 des ajustements dans la mise en œuvre du TEC. Il permet en outre de bien cerner les mesures complémentaires d'accompagnement à prendre en compte ainsi que les produits à reclasser au sein des différentes catégories. Les critères à privilégier dans ce travail de reclassification devraient être : i) la compatibilité avec les politiques sectorielles (ECOWAP par ex) ; ii) de la dimension régionale ; iii) de la nécessiter de maintenir la progressivité des taux. La dimension régionale pouvant être comprise comme la recherche d'une cohérence d'ensemble et                                 non          une    simple compilation de listes nationales.

1  Epiphane  ADJOVI  est  économiste  et de   nombreuses   recherches   sur   le

commerce et l'intégration en Afrique de l'Ouest  et  a  assumé  de  nombreuses fonctions au Bénin.

2  Rémi Lang dans : A partial equilibrium analysis of the impact of ECOWAS-EU Economic Partnership Agreement.

3  Politique  agricole  de  la  communauté économique de l'Afrique de l'Ouest.

4  Conscient   de   l'importance   de    la contrebande   et   du   trafic   informel, l'UEMOA et la CEDEAO  ont initié un programme  d'estimation du commerce non enregistré.

5  A l'exception du Liberia qui a un statut d'observateur, les        autres  Etats Membres de la CEDEAO sont membres de l'OMC.

6  Le Groupe I (Burkina Faso, Cap  Vert, Gambie, Guinée-Bissau, Mali et Niger) avait un délai de 10 ans, avec un taux d'abattement de 10 pour cent par an sur les  produits   agréés;    le  Groupe   II (Bénin, Guinée,   Libéria, Sierra  Léone et Togo) avait un délai de 8 ans, avec un taux d'abattement de 12,5 pour cent par an sur les produits agréés; le Groupe III (Côte   d'Ivoire, Ghana, Nigéria et Sénégal) avait un délai de 6 ans, avec un taux d'abattement de 16,6 pour cent par an sur les produits agréés.

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