Quelle politique commerciale pour promouvoir le développement agricole durable au Nigéria ?

29 July 2016

Quelle stratégie le Nigéria pourrait-il adopter pour tirer parti de ses énormes ressources agricoles grâce à l’élaboration et au déploiement d’instruments efficaces de politique commerciale ?


Les ressources agricoles abondantes du Nigéria restent considérablement sous-utilisées. Au fil des ans, différentes interventions, dont des politiques commerciales, ont été déployées dans un effort d’utilisation de ces vastes ressources, mais sans grand succès. Cet article analyse le rôle et la place des relations commerciales et de la politique commerciale du Nigéria dans le contexte du développement durable du secteur. Il examine également l’évolution de la politique commerciale agricole au fil des ans, ainsi que l’efficacité de différentes mesures d’intervention. En dernier lieu, il suggère des stratégies que pourrait adopter le gouvernement pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la politique commerciale agricole.


Nigéria : ressources agricoles et politique agricole

Les ressources agricoles du Nigéria – qui sont estimées à 98 millions d’hectares de terrain, dont 84 millions d’hectares de terres arables – devraient suffire, non seulement à nourrir la population considérable du pays et à approvisionner les activités liées à l’agriculture, mais aussi à augmenter considérablement les exportations de produits agricoles bruts et travaillés. La concrétisation de cet énorme potentiel est toutefois limitée par plusieurs obstacles, dont l’inefficacité des technologies de production, les pertes importantes postérieures à la récolte (qui sont imputables aux carences des infrastructures rurales), le manque d’investissements et les incohérences des politiques adoptées, pour ne mentionner que quelques-uns de ces facteurs. Les retombées négatives sont doubles : la sous-utilisation de ressources abondantes (puisque les surfaces cultivées ne représentent que 34 millions d’hectares, soit 40 pourcent de la surface arable), et une forte dépendance aux marchés internationaux pour les produits alimentaires de base.

Pour les décideurs politiques, la principale difficulté est donc d’assurer un développement agricole durable. C’est dans cet esprit, et pour éliminer ces contraintes, qu’ont été adoptées différentes politiques de nature agricole (sectorielle) et macro-économique (politiques de contrôle des prix ou du change, politiques monétaires, budgétaires, commerciales).

Les objectifs de la politique agricole du Nigéria n’ont pratiquement pas été modifiés depuis l’introduction des plans nationaux de développement durant les années 60. Ces plans se veulent à deux dimensions : sociale (sécurité alimentaire, emploi, développement rural) et économique (revenus ruraux, liaisons en amont et en aval avec les autres secteurs).

Les stratégies ont toutefois été modifiées au fil du temps, en réponse à l’évolution de la conjoncture intérieure ou internationale. Parmi les facteurs internes, on peut citer les fluctuations des revenus pétroliers et leur retombées sur la performance de l’économie, ainsi que le changement des priorités correspondant aux objectifs spécifiques de différents régimes politiques. Au plan international, on peut citer les engagements au plan régional et continental, tels que l’adoption d’une politique agricole commune et d’un tarif extérieur commun (TEC) par la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), le Programme détaillé pour le développement de l’agriculture africaine (PPDAA), et les négociations actuelles concernant la Zone de libre-échange continental (ZLEC), ainsi que les engagements multilatéraux pris dans le cadre de l’OMC, dont l’Accord sur l’agriculture (AsA) et le « paquet de Nairobi » de décembre 2015.

Les mauvaises performances du secteur peuvent être imputées à différentes aspects relatifs aux politiques mises en place : manque de cohérence entre les différentes politiques, carences des stratégies de mise en œuvre, mauvaise sélection des mesures d’intervention et absence des moyens nécessaires pour leur introduction et leur mise en œuvre.


La politique commerciale agricole du Nigéria

L’évolution de la politique agricole du Nigéria se caractérise par les tours et détours effectués pour tenter de trouver un équilibre approprié entre les objectifs tant sociaux qu’économiques associés au secteur. C’est particulièrement vrai au niveau de la politique commerciale agricole qui, au fil du temps, a oscillé entre libéralisation et restriction des échanges commerciaux de produits agricoles.

Des années 60 jusqu’au début des années 80, la tendance était à la restriction des importations de produits agricoles que le Nigéria peut produire commodément, et on comptait dans les principaux instruments utilisés l’adoption de droits élevés à l’importation, de licences d’importation et d’interdictions d’exporter. Les principaux produits agricoles du pays avaient été confiés à des entreprises commerciales d’État (ECE) chargées d’appliquer la politique de prix et d’administrer les fonctions de régulation, et notamment le contrôle qualité. Ces ECE ont été abolies à la fin des années 80, lors de la libéralisation de l’économie et du secteur agricole marquée par l’introduction d’un programme d’ajustement structurel. Cette nouvelle tendance s’est notamment manifestée par des réductions des tarifs douaniers, une réduction du nombre des produits agricoles interdits à l’importation, et l’abolition des dispositifs d’octroi de licences pour l’importation et l’exportation.

Alors qu’à l’OMC, le Nigéria avait plafonné à 150 pourcent ses droits de douanes sur  tous les produits agricoles, le pays a enregistré une diminution progressive de la moyenne des droits de douane appliqués : 37 pourcent en 1988, 33 pourcent en 2000 et 15,6 pourcent en 2013. Le taux maximum appliqué est maintenant fixé à 35 pourcent, conformément à l’engagement du pays dans le cadre du TEC adopté en 2015 par la CEDEAO. Le Nigéria n’a pas encore introduit de dispositifs de mise en œuvre des contingents tarifaires agricoles et de mécanismes de sauvegarde de l’agriculture pour remédier aux retombées défavorables de la libéralisation des échanges commerciaux – en dépit de l’autorisation à le faire dans le cadre du TEC de la CEDEAO.

Les échanges commerciaux et les mesures de politique commerciale occupaient une place très importante dans l’Agenda de transformation agricole (ATA), le cadre politique actuel utilisé pour le développement du secteur agricole. On peut attribuer la légère amélioration de la performance du secteur entre 2000 et 2014 à plusieurs facteurs intérieurs et externes. Au plan externe, l’amélioration du secteur est due en grande partie à l’augmentation des prix mondiaux des produits agricoles, en dépit des limitations imputables à la réaction anémique de l’offre. Les pertes après récolte, qui résultent notamment des carences en matière d’infrastructure, sont par exemple estimées à environ 45 pourcent de la production totale. En 2015, la performance du secteur a été contrariée par de nombreux facteurs, dont la diminution des crédits accordés à l’agriculture par les banques.

Les principales mesures d’intervention utilisées sont les tarifs douaniers, les interdictions d’importation et le soutien interne (principalement des subventions aux engrais). Ces mesures n’ont toutefois pas réussi à assurer un développement agricole durable dans le pays. Même si chaque mesure d’intervention est confrontée à des obstacles différents, le plus important demeure le manque d’efficacité en termes d’administration.

La gestion des programmes de subventions aux engrais offre justement une illustration de ce défi. Il était au départ difficile d’éliminer les activités néfastes observées au niveau de la distribution de ces engrais – gonflement des prix officiels, pots-de-vin, retards dans l’acheminement vers les utilisateurs finaux – tout simplement en raison des intérêts politiques en place. Le gouvernement a toutefois réussi à minimiser les pertes du programme (en sortant les engrais subventionnés des mécanismes d’acheminements officiels). Depuis 2012, coupon électronique et « portefeuille électronique » assurent aux exploitants agricoles un accès direct à cet important intrant. La portée de cette mesure d’intervention a considérablement augmenté, passant de 1,2 million d’exploitants agricoles en 2012 à environ 5,2 millions en 2013.

Le soutien interne versé au secteur agricole n’est pas limité à l’heure actuelle par les engagements du Nigéria à l’OMC. L’article 6.2 et l’annexe 2 de l’AsA listent d’ailleurs les domaines et les formats prévus pour ces soutiens autorisés, et le Nigéria ne les a pas exploités intégralement. Il en découle que les principales difficultés associées au soutien interne en faveur des exploitants agricoles nigérians sont imputables aux contraintes financières et à l’inefficacité de la gestion des fonds mis à leur disposition.

Le Nigéria a également largement utilisé les interdictions à l’importation, malgré les objections formulées par ses partenaires commerciaux. Sans grande efficacité d’ailleurs, puisque de nombreux produits figurant sur la liste d’interdictions circulent librement sur le marché nigérian, principalement grâce à la contrebande, ce qui implique également une perte de revenus pour l’État. Les interdictions à l’importation étaient en outre assorties de dérogations et de concessions qui en aggravaient encore l’inefficacité.

Si les autorités souhaitent promouvoir la substitution aux importations, il pourrait être préférable, pour freiner l’importation de produits agricoles qui peuvent être produits localement, d’adopter des contingents d’importation. Un système de contingents est un garant de l’efficacité des exploitants agricoles et des industriels agro-alimentaires, sans que le consommateur n’ait à supporter tout l’impact des interdictions à l’importation, ce qui permet un ajustement à un rythme indiqué par les entreprises. De la même manière, un mécanisme efficace de sauvegarde dans le secteur agricole est plus efficace que le plafonnement des droits à 150 pourcent.


Le secteur agricole du Nigéria et les négociations de l’OMC

Les obstacles à la concrétisation du potentiel agricole du Nigéria nécessitent des mesures au plan national et international. Les négociations de l’OMC assurent une plate-forme à travers laquelle le pays peut présenter et défendre ses intérêts offensifs et défensifs. Côté offensif, le Nigéria appelle à des réformes du secteur agricole des pays développés. D’un point de vue défensif, le pays souhaite bénéficier de dérogations en vue de développer un secteur agricole durable.

Des décisions importantes prises lors de la 10ème Conférence ministérielle de l’OMC (CM10) ont permis de progresser sur certains aspects du cycle de Doha. La décision sur la concurrence à l’exportation est clairement la plus importante de ces décisions, puisqu’elle concerne l’un des trois piliers de l’AsA – bien que les deux autres piliers, l’accès au marché et le soutien interne, aient reçu une attention limitée lors de la CM10. C’est un pas en avant important dans l’optique de limiter les distorsions et de promouvoir des conditions de concurrence équitables sur les marchés agricoles.

La décision concernant la concurrence à l’exportation est complète, puisque la plupart des éléments du pilier ont été inclus, et qu’elle incorpore des éléments relatifs au traitement spécial et différentiel. Les subventions à l’exportation doivent être éliminées, tandis que le financement des exportations (crédits à l’export, garantie des crédits à l’export pour les programmes d’assurance), les entreprises commerciales d’État pour l’exportation des produits agricoles, et l’aide alimentaire internationale doivent être encadrés.

Bien que le Nigéria soit très favorable à la décision de mettre fin à toutes les subventions à l’exportation dans les pays développés, il a toutefois émis des réserves au sujet de la mise en œuvre de cette décision. Son scepticisme est imputable à l’expérience observée durant la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture du cycle d’Uruguay, qui a été affaiblie par le déplacement latéral de mesures en fonction des différentes catégories en lieu et place d’une réduction du soutien global au secteur. Étant donné que certains membres de l’OMC ont freiné la décision sur les deux autres piliers (et particulièrement le pilier du soutien interne) et refusé de traiter la question de la limite globale sur le soutien au secteur, on peut craindre qu’ils appliquent la lettre de cette décision plutôt que son esprit.

Pour un pays en développement comme le Nigéria, la date retenue pour la fin des subventions aux exportations (2018) pourrait ne pas être respectée. Le soutien du Nigéria à ses produits agricoles est pratiquement inexistant, tout simplement en raison du manque de moyens financiers. Le léger sursis offert à ce secteur, lequel se compose, comme il a été remarqué précédemment, d’un soutien aux intrants (engrais et semences), est supposé atténuer l’impact du délabrement des infrastructures. Par conséquent, en l’absence de fonds suffisants pour mettre en place un système d’infrastructure robuste, efficace et efficient, la situation du pays serait encore pire sans la possibilité d’offrir ce soutien financier pour remédier aux obstacles associés à l’infrastructure logistique et des transports. Il est évident que les coûts élevés de logistique et de transport constituent un élément important des coûts élevés subis par les entreprises au Nigéria.

Une analyse approfondie de l’impact de l’élimination des subventions aux exportations pour les pays importateurs nets de produits alimentaires comme le Nigéria devrait pouvoir prendre en compte les impacts à court terme comme à long terme. À court terme, on prévoit une augmentation des cours internationaux des prix agricoles concernés. Le problème le plus important reste toutefois celui de la réaction des parties prenantes au choc causé par cette élimination. Même si l’étape initiale impliquera l’augmentation des factures d’importation de produits alimentaires pour ces pays, elle pourrait également stimuler la production locale de ces produits. Dans quelle mesure cette augmentation des prix se traduira-t-elle par une augmentation de la production locale ? Cela dépend, de façon cruciale, de la réactivité et de l’efficacité de l’offre. L’objectif prioritaire du Nigéria devrait donc être de lutter efficacement contre les différents obstacles qui limitent la réponse adéquate du secteur face à ces nouvelles incitations du marché.


Conclusion

La politique agricole du Nigéria a été le théâtre d’un changement de paradigme : elle traitait autrefois le secteur comme un service social et le considère maintenant comme une entreprise commerciale à laquelle il faut apporter un soutien approprié pour corriger les échecs du marché et les problèmes sociaux. Cette mutation est louable et devrait être soutenue.

Le Nigéria doit toutefois développer sa capacité à institutionnaliser et administrer des instruments efficaces de politique commerciale : gestion efficace du soutien offert aux secteurs, mesures de sauvegarde spéciales efficaces, régime de contingents tarifaires. Au-delà du fait qu’une telle orientation serait conforme à ses obligations dans le cadre de l’OMC, elle créerait pour les entreprises un environnement transparent et prévisible, condition préliminaire pour attirer les investissements indispensables à la promotion d’un développement agricole durable.


Auteur : Olawale Ogunkola, Professeur d’économie et Directeur du Programme de recherche et de formation sur la politique commerciale, Université d’Ibadan (Nigéria).

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