Règles de l'OMC et politiques énergétiques durables

15 December 2006

La régulation multilatérale des politiques énergétiques et en matière de ressources naturelles suscite un intérêt croissant au moment où la croissance économique et le décalage géographique de plus en plus marqué entre la demande et la production fait grimper le commerce et les prix internationaux du pétrole et du gaz.

L'énergie est répartie de manière très inégale à travers le globe. Soixante neuf pour cent des réserves pétrolières connues sont détenues par les membres de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) alors que la Russie, la Norvège, le Mexique et le Kazakhstan sont les plus grands exportateurs de pétrole non OPEP du monde. Dans la plupart des grands pays non OPEP, les gouvernements ont généralement peu de contrôle sur les niveaux de production, car les secteurs pétroliers appartiennent à des compagnies privées, qui réagissent aux signaux de la demande, en procédant à l'exploration et à l'extraction lorsque les pris sont élevés.

La hausse des prix encourage la production non OPEP de pétrole conventionnel et non conventionnel. Elle est également susceptible d'avoir des incidences favorables sur la mise en œuvre des politiques visant la réduction de la pollution atmosphérique et des émissions de gaz à effet de serre, et sur l'amélioration de la sécurité énergétique. De plus, la hausse des prix et l'évolution technologique rehaussent les opportunités en matière de sources énergétiques alternatives.

Par ailleurs, la chute brutale des prix du pétrole, en 1989-1999, a conduit de nombreux pays exportateurs de pétrole à démarrer des réformes économiques visant la diversification de leurs économies et la réduction de la dépendance vis-à-vis du pétrole. L'accession à l'OMC, a en outre, fourni une impulsion supplémentaire pour des réformes internes dans les pays dotés de ressources énergétiques.

Les ressources en gaz sont plus largement réparties que les ressources pétrolières. La plupart de ces réserves se trouvent au Moyen-Orient (34% du total mondial), en Europe et dans l'ancienne Union soviétique (42% du total des réserves mondiales). La demande de gaz naturel est susceptible d'enregistrer une croissance significative car, selon les projections, pour des raisons économiques et environnementales, le gaz deviendra le carburant préféré de l'industrie énergétique.

Les pays exportateurs d'énergie se disent souvent préoccupés par le fait que les taxes à la consommation et les taxes d'excise élevées imposées par les pays importateurs sur les produits énergétiques réduisent leurs recettes tirées de produits finis. Toutefois, tant qu'elles sont appliquées de manière non discriminatoire, ces taxes sont en conformité avec les règles de l'OMC.

Energie et OMC

Le GATT initial ne comportait pas de disciplines spécifiques sur le commerce des produits énergétiques. Une des raisons possibles en est qu'à l'origine, les exportateurs de produits énergétiques ne participaient pas à l'Accord. La question a également été fortement politisée, en raison de la nature stratégique des produits énergétiques, et les pratiques étatiques affectant les ressources naturelles et l'énergie ont été (et restent) sensibles et litigieuses. Les considérations de sécurité ont largement déterminé la politique commerciale dans le secteur de l'énergie.

Durant le Cycle d'Uruguay, certains pays s'efforçaient d'introduire des disciplines spécifiques sur certaines pratiques des pays exportateurs de produits énergétiques telles que système de double prix et les subventions qui en résultent, les restrictions/taxes à l'exportation et la passation discriminatoire de marchés publics. Ces tentatives n'avaient toutefois pas été fructueuses, parce que les pays dotés de ressources se méfiaient des règles contraignantes sur le commerce des ressources naturelles.

Néanmoins, il est communément accepté que les règles de l'OMC existantes s'appliquent aux produits énergétiques, bien que l'on puisse soutenir qu'elles ne sont pas optimales pour la résolution de certains problèmes liés au commerce dans le secteur énergétique. Traditionnellement, les disciplines de l'OMC ont été conçues de manière à prendre en compte les obstacles à l'importation dans une plus grande mesure que les obstacles à l'exportation. Toutefois, dans le secteur énergétique, les restrictions à l'exportation sont les principaux obstacles au commerce.

Les droits d'exportation sur les matériaux et les produits énergétiques constituent une source de recettes importante pour les pays exportateurs de produits énergétiques. Ni les questions liées aux pratiques restrictives de ces pays, ni celles concernant les entreprises énergétiques monopolistiques qui bénéficient souvent de droits et de privilèges exclusifs, ne sont pris en compte de manière substantielle dans les règles commerciales multilatérales existantes, ni les problèmes de transit. On note, en outre, l'absence d'un cadre d'investissement général.

Les politiques visant à combattre les changements climatiques pourraient-elles être en contradiction avec les disciplines commerciales multilatérales ? Peut-être ; par exemple, le soutien financier aux producteurs d'énergie renouvelable pourrait être contesté aux fins des règles sur les subventions de l'OMC. Le principe du traitement national s'applique aux taxes et redevances, aux lois et réglementations intérieurs. Les taxes intérieures sur le matériau et les produits énergétiques importés peuvent ne pas être plus élevées que celles prélevées sur les biens 'similaires' produits localement. Les réglementations et normes techniques visant à promouvoir l'utilisation efficiente de l'énergie ne doivent pas constituer des obstacles non nécessaires au commerce.

Taxation de l'énergie

Les taxes sur le dioxyde de carbone et sur l'énergie peuvent être appliquées directement aux carburants, à l'électricité et aux industries d'aval qui utilisent l'énergie en tant qu'intrant - sur la base de la quantité de dioxyde de carbone émise ou de l'énergie consommée dans leur production.

La question se pose de savoir si les pays qui cherchent à réaliser des objectifs environnementaux pourraient établir une discrimination entre les biens énergétiques sur la base des technologies respectueuses de l'environnement utilisées pour leur production. La réponse n'est pas directe et elle se complique davantage si les produits finaux possèdent des caractéristiques physiques identiques et ont la même utilisation finale, par exemple l'électricité générée par l'énergie nucléaire ou par des sources renouvelables. Il serait difficile, dans un tel cas, de soutenir que des types d'électricité générés différemment ne sont pas des produits 'similaires'.

Le système du règlement des différends à l'OMC a traité des taxes environnementales. Le premier différend concernait une contestation de l'UE concernant un impôt américain sur les automobiles. La mesure avait été introduite pour créer une incitation à acheter des véhicules à basse consommation de carburant. Du fait que les véhicules affectés par le mesures étaient européens, l'UE a soutenu que la taxe était incompatible avec l'article III:2 du GATT (traitement égal pour des produits similaires nationaux et importés). Le Groupe spécial a toutefois constaté que les voitures importées à forte consommation de carburant n'étaient pas 'similaires' aux voitures nationales à faible consommation. Elles pouvaient donc être traitées de manière moins favorable.

Dans le différend Superfund, initié contre les États-Unis par le Mexique, le Canada et l'UE, le Groupe spécial a examiné une taxe américaine sur le pétrole imposée dans le but de financer et de dépolluer des sites de déchets dangereux. Tout en constatant que certains aspects de la mesure américaine étaient compatibles avec l'article III du GATT, le Groupe spécial a reconnu la possibilité d'imposer des taxes environnementales.

Ajustements de taxes aux frontières

Lorsqu'un Etat ayant des normes environnementales élevées impose des taxes énergétiques substantielles, les biens à forte intensité d'énergie produits dans le pays deviennent moins compétitifs par rapport aux produits étrangers qui ne sont pas soumis à de telles réglementations. Le pays pourrait donc choisir de rembourser les taxes aux sociétés, à l'exportation. Le gouvernement pourrait également souhaiter imposer des taxes additionnelles sur les importations de produits provenant de pays qui n'adhèrent pas au même niveau élevé de protection environnementale.

Les règles de l'OMC ne donnent pas de définition claire de l'éligibilité de certains ajustements de taxes aux frontières. Selon l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, les impôts indirects en cascade perçus en amont peuvent être exemptés aux frontières lorsqu'ils sont perçus sur des entrants consumés dans la production du produit exporté, c'est-à-dire des intrants physiquement incorporés, tels que l'énergie, les carburants et le pétrole utilisé dans le procédé de production.

L'ajustement ne pose pas de problème lorsque la taxe énergétique sur le produit lui-même est prélevée ou remboursée aux frontières. Les opinions divergent, toutefois, sur le point de savoir si les taxes d'ajustement aux frontières sont autorisées en vertu du droit de l'OMC pour les intrants imposables qui ne sont pas physiquement incorporés au produit final. Par exemple, on ne sait pas au juste si une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone durant la production d'un bien peut être ajustée.

Subventions

Le fait que certaines sources d'énergie renouvelables ne soient pas pour le moment commercialement viables donne une acuité particulière à la question de la compatibilité de différents systèmes de soutien avec l'OMC.

De tels programmes ne peuvent être subordonnées à la performance à l'exportation (ils entreraient dans la catégorie des subventions prohibées). Les subventions jugées spécifiques à certaines entreprises, industries ou groupes d'industries sont considérées comme pouvant donner lieu à une action et les produits qui bénéficient des ces subventions sont passibles de droits compensateurs. Autrement dit, un Membres de l'OMC peut demander le retrait de telles subventions si elles ont des effets négatifs.

Limiter la subvention aux producteurs d'énergie renouvelable pourrait répondre aux critères de 'spécificité'. Par exemple, si un gouvernement décidait d'accorder un soutien financier aux usines de production d'énergie utilisant des énergies renouvelables, ce programme pourrait être jugé spécifique, c'est-à-dire considéré comme une subvention pouvant donner lieu à une action.

La question est de savoir comment concevoir des programmes visant à réaliser des objectifs environnementaux sans que le soutien financier ne soit considéré comme pouvant donner lieu à une action. Une solution possible pourrait être de concevoir des conditions ou des critères objectifs régissant l'éligibilité à une subvention et le montant de la subvention, de rendre l'éligibilité automatique et d'en surveiller attentivement le respect. Les critères et conditions devraient être transparents et clairs. Par exemple, un critère possible pourrait être un certain niveau d'émissions de dioxyde de carbone durant la production. Bien qu'il soit possible de concevoir des programmes encourageant l'utilisation efficace de l'énergie en général, il est plus que probable que les tentatives visant à appuyer directement les industries renouvelables entrent dans la catégorie des subventions pouvant donner lieu à une action.

Réglementations et normes techniques

Les réglementations et normes techniques sont des outils importants pour rehausser l'utilisation efficace de l'énergie et réduire les émissions de gaz à effet de serre.

L'Accord sur les obstacles techniques au commerce interdit la discrimination par l'intermédiaire de réglementations techniques. De plus, les réglementations et normes techniques et les procédures d'évaluation de la conformité ne devraient pas créer d'obstacles au commerce non nécessaires ou être utilisées comme outils protectionnistes.

La prescription de non discrimination s'applique aux 'produits similaires', mais au vu du débat permanent sur le point de savoir comment déterminer la 'similitude', on ne sait pas clairement si les méthodes de production d'énergie pourraient être considérées comme la base d'une différenciation légitime entre des biens produits à l'aide de procédés à plus ou moins basse consommation d'énergie.

Conclusion

Les règles de l'OMC s'appliquent pleinement au commerce des produits et matériaux énergétiques, bien qu'elles ne soient pas spécifiquement conçues pour traiter des questions liées à l'énergie. Ainsi, on ne sait pas au juste comment les dispositions relatives à la liberté de transit seraient interprétées par un Groupe spécial de l'OMC en cas de différend. Certaines pratiques commerciales restrictives des compagnies énergétiques ne sont pas couvertes par les règles de l'OMC sur les entreprises commerciales étatiques. La mise en œuvre des politiques intérieures liées à la protection de l'environnement et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre soulèvent certaines questions en termes de compatibilité avec les règles de l'OMC.

Yulia Selivanova est expert au Secrétariat de la Charte de l'énergie à Bruxelles.

1 En janvier 2005. Ceci comprend les réserves non conventionnelles canadiennes. Le Canada non inclus, cette estimation de la part de l'OPEP s'élève à 84%.

2 Le Mexique est une exception notoire ; la Constitution du pays confère à PEMEX, la compagnie pétrolière étatique, un monopole sur sa production pétrolière.

3 La production tirée des sables pétrolifères canadiens a augmenté de manière significative, de même que la production à partir de champs de pétrole off-shore en eau profonde.

4 Murray Gibbs. 2003. 'Energy Services, Energy Policies and the Doha Agenda' in Energy and Environmental Services: Negotiating Objectives and Development Priorities. CNUCED.

5 Art. 3, para. 5 de la Convention cadre des Nation Unies relative aux changements climatiques prévoit : " Il convient d'éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d'imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce. " Les Parties au Protocole de Kyoto " s'efforcent d'appliquer les politiques et les mesures…de manière à réduire au minimum les effets négatifs, notamment…les répercussions sur le commerce international. "

6 Impôts perçus sur des biens ou des services utilisés directement ou indirectement dans la fabrication du produit. Note de bas de page 61 de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires.

 

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