Renforcer la cohérence des politiques commerciales en Afrique de l’Ouest

10 April 2012

Dans un contexte régional marqué par la libéralisation accrue des échanges et la concomitance de négociations commerciales tant bilatérales que régionales et multilatérales, la cohérence des politiques commerciales est un enjeu majeur pour les pays d'Afrique de l'Ouest. Cet article met en avant l'incohérence des politiques commerciales, analyse leurs causes et propose des pistes pour y répondre.

La cohérence verticale : respecter les règles communautaires

D'une part, l'Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA) s'appuie sur une politique commerciale commune basée notamment sur l'instauration d'un marché commun, d'une union douanière avec un tarif extérieur commun (TEC) et l'harmonisation des règles commerciales. D'autre part, la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) est en train de finaliser la mise en place d'une Union douanière. Comparé à celui de l'UEMOA, le TEC de la CEDEAO intègrera une cinquième bande tarifaire au taux de 35%.

Au niveau national, les politiques commerciales découlent de la stricte application des éléments de politique commerciale commune. Pourtant, le respect des règlementations communautaires par les Etats et les opérateurs privés ou publics n'est pas automatique, et l'on observe de nombreuses incohérences qui constituent de réelles entraves. Le non-respect des règlementations communautaires renvoie par exemple à la remise en place des droits de douane au sein du marché commun, non-respect du TEC de l'UEMOA ou application abusive de certaines normes ou taxes.

Incohérences entre politique commerciale et sectorielles

Ce type d'incohérence dite  « horizontale » exprime l'inadéquation entre les politiques commerciales et les autres politiques publiques, notamment sectorielles (agricole, industrielle, etc.), tant au niveau national que régional.

Concernant le secteur agricole, la plupart des politiques nationales suivent les objectifs des politiques agricoles régionales: sécurité alimentaire, qualité de vie des populations rurales, intégration dans les marchés mondiaux et régionaux.

Le secteur industriel étant peu développé et concentré sur l'agro-industrie, les politiques industrielles communes de l'UEMOA et de la CEDEAO visent notamment à consolider la compétitivité des entreprises, à développer leurs capacités d'exportation et à favoriser leur intégration régionale.

Le TEC de l'UEMOA a beaucoup été critiqué, notamment en raison du niveau de ses droits de douane, jugés trop faibles pour soutenir efficacement le développement des filières locales. L'adoption d'une cinquième bande dans le TEC de la CEDEAO est dès lors une façon de corriger cette incohérence.

D'autres productions telles que le plastique, les bicyclettes, et les piles ont subi une forte concurrence des pays asiatiques depuis la mise en place du TEC de l'UEMOA en 2000. Les représentants de ces  secteurs jugent cette concurrence déloyale en raison des prix faibles et de la qualité moindre des produits asiatiques.

Dans le secteur agricole, le niveau du TEC de l'UEMOA (20% au maximum) apparaît également trop bas et est donc peu cohérent avec les objectifs fixés par les politiques agricoles. Selon de nombreux producteurs, les mécanismes mis en place par l'UEMOA ne suffisent pas à protéger les filières locales de la concurrence en provenance de l'étranger, parfois subventionnée.

Le non respect des engagements internationaux

Les droits de douane appliqués par les pays de la région ne doivent pas dépasser les niveaux de droits de douane consolidés et notifiés à l'OMC. Certains de ces droits consolidés, particulièrement bas, correspondent à des concessions accordées à la France sous la colonisation et n'ont jamais été revus. Or, la mise en place du TEC de l'UEMOA s'est traduite dans certains cas par une hausse des tarifs appliqués incompatible avec les droits notifiés. L'inclusion de la cinquième bande à 35 % dans le TEC de la CEDEAO devrait aggraver cette situation pour de nombreux pays, comme pour le Sénégal qui a notifié à l'OMC des droits de douane maximum de 30%.

Par ailleurs, les négociations avec l'UE d'un accord de partenariat économique (APE) comportent de nombreux risques de contradiction avec les processus d'intégration régionale. Ainsi, depuis 2008, plusieurs régimes tarifaires coexistent dans la région vis-à-vis de l'UE : les pays moins avancés n'ont pas signé d'APE et sont soumis au régime TSA (Tout sauf les armes), le Nigeria, pays en développement (PED), n'a pas signé d'APE et est soumis au système de préférences généralisées (SPG), le Ghana et la Côte d'Ivoire, également PED ont conclu des accords de partenariat économique intérimaires, le Cap Vert, PED lui-aussi, dispose quant à lui d'une période de transition de minimum trois ans. Cette juxtaposition de régimes tarifaires est en totale contradiction avec l'existence du TEC de l'UEMOA et d'un éventuel futur TEC de la CEDEAO; cela va à l'encontre des efforts d'harmonisation des réglementations commerciales et crée des tensions entre les différents acteurs.

Une harmonisation indispensable des processus entre l'UEMOA et la CEDEAO

L'existence de deux processus d'intégration régionale parallèles est source de contradictions: non-harmonisation des taux de TVA et des droits d'accises entre les deux sous-régions, absence de valeurs de référence définies par la CEDEAO ou encore absence de mécanisme de plainte, et d'harmonisation des positions nationales dans les négociations commerciales internationales au sein de la CEDEAO, alors qu'ils existent au sein de l'UEMOA.

De multiples causes

La primauté des intérêts nationaux et la peur de la perte de souveraineté sont causes d'incohérence. Par exemple, des pays très extravertis comme le Bénin, qui ont dû se « réarmer » lors de la mise en place du TEC UEMOA, n'ont pas les mêmes intérêts que des pays enclavés (Burkina Faso, Mali, Niger) ou que le Nigeria. Les enjeux de compétitivité et les intérêts nationaux sont également différents entre les pays de la zone franc, qui partagent une monnaie commune arrimée à l'euro, et les autres pays de la région.

Certaines incohérences proviennent de dysfonctionnements au sein même des Etats ou des organisations régionales: manque ou faiblesse des mécanismes de suivi de la mise en œuvre des politiques commerciales, insuffisance d'études d'impacts, faiblesse des départements en charge des politiques commerciales, turnover important du personnel, absence de mécanisme institutionnel favorisant la cohérence, manque de concertation entre les départements, ou manque de volonté politique.

Les processus historiques d'intégration régionale, eux-mêmes, expliquent un certain nombre d'incohérences. Ainsi, l'élaboration de la politique commerciale de l'UEMOA a débuté en 1996, en pleine période d'ajustement structurel prônant une ouverture des marchés ; le choix a ainsi été fait d'aligner le TEC sur les pays les plus ouverts. L'absence de politiques sectorielles communes à cette époque, et le manque de concertation avec les représentants des secteurs de production, ont également contribué aux faiblesses du TEC UEMOA. Pour le TEC CEDEAO, les politiques agricoles et industrielles communes existant déjà ; il est a priori plus facile de s'assurer que les instruments de politique commerciale appuient les politiques sectorielles.

Enfin, les opérateurs privés soulignent également le manque d'information et de sensibilisation concernant les mesures règlementaires et leur application, leur méconnaissance des mécanismes de plainte, la «vulnérabilité» de nombreux opérateurs, ainsi que leur faible implication dans la construction de ces politiques.

Conclusion

Alors que l'Afrique de l'Ouest s'oriente vers une seule entité régionale et est engagée dans de nombreuses négociations commerciales, améliorer la cohérence des politiques commerciales est indispensable tant en matière d'efficacité des politiques publiques, que de développement économique et d'insertion dans les échanges mondiaux. Les mesures visant à améliorer le fonctionnement des institutions nationales et régionales, l'information et la sensibilisation des acteurs publics et privés ou encore les mécanismes de suivi, d'évaluation et de contrôle, doivent être renforcés. La cohérence doit être au centre de l'élaboration des politiques publiques en général et des politiques commerciales en particulier. Cela nécessite non seulement une plus grande coordination entre les deux institutions régionales mais aussi entre ces institutions et les Etats membres. Cette coordination  rend néanmoins indispensable une concertation constante avec le secteur privé, les organisations paysannes et la société civile.

Note :

Article basé sur: Analyse de la cohérence des politiques commerciales en Afrique de l'Ouest, AFD, Document de travail 114, mai 2011

Auteurs : Jean-Pierre Rolland est économiste sur les questions commerciales et agricoles, principalement en Afrique et au Maghreb. Arlène Alpha est responsable de l'équipe Politiques publiques et régulations internationales au Gret et spécialisée sur les politiques et les négociations commerciales agricoles et l'intégration régionale.

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