Renouveau du partenariat Europe-Afrique : Peut-on encore lever les malentendus ?

19 December 2010

« Le partenariat économique entre l'Europe et l'Afrique a échoué. » Telle est la vérité crue que le Président Libyen Mouammar Kadhafi a lancé aux quatre- vingts chefs d'Etat européens et africains venus prendre part au troisième sommet Europe-Afrique tenu à Tripoli du 29 au 30 Novembre 2010. Sortie de la bouche du Président Libyen, cette vérité peut sembler n'être qu'une boutade d'un président connu pour ses effets de manche et ses provocations. Elle n'en traduit pas non plus, vue de près, le sentiment profond de la quasi-totalité des chefs d'Etat africains qui ont fait le déplacement. Tous les observateurs avertis des relations Europe-Afrique sont aussi arrivés à la même conclusion : Le partenariat entre ces deux continents, sous ses formes traditionnelles et postcoloniales, a échoué. Et la stratégie conjointe Europe-Afrique (SCEA) adoptée à Lisbonne en 2007 n'a pas secrété, trois ans après, une solution de remplacement originale.

Connues  pour  avoir  évolué  tout  au long de ces cinquante dernières années avec une certaine stabilité et une certaine prévisibilité, les relations économiques et politiques entre l'Europe et l'Afrique sont rentrées dans une zone de turbulence qui rend leurs contours flous et leur évolution incertaine. Le partenariat entre les deux continents est à la croisée des chemins. Ses lignes d'évolution et ses formes futures dépendent de la volonté des deux entités de reconstruire  ensemble un futur commun. Elles dépendent aussi des stratégies et des efforts de chacune d'elles pour se forger un destin sans l'autre,  quelques  fois  contre  l'autre, dans un monde qui, tout à la fois, impose des contraintes et offre des opportunités.

Dans cette nouvelle configuration, il semble que ce soit l'Afrique qui ait manifesté et exprimé, peut-être plus dans les faits que dans le discours1, sa volonté de s'affranchir un peu plus de la  tutelle   européenne       pour rééquilibrer la relation à son profit.

L'Afrique a pris toute la mesure de l'impérieuse nécessité pour elle de créer les conditions d'un réajustement de ses relations commerciales, écono- miques et politiques avec l'Europe. Ce processus est irréversible. Il est porté par la marche du monde et il apparait de plus en plus clairement que le continent africain gagnerait          à accélérer ses efforts en vue de la diversification de ses partenaires économiques et commerciaux pour tirer profit des espaces d'opportunités qui apparaissent sur les marchés mondiaux, en particuliers du côté des pays traditionnellement dits du Sud.

Mais entendons-nous bien. La volonté de   diversifier   les      partenaires commerciaux de l'Afrique ne devrait nullement signifier, comme semblent le proposer certains, une remise en cause complète des relations Euro- Africaines au profit de nouvelles relations comme celles avec la Chine, que l'ont verrait comme une alternative à l'Europe. Raisonner en termes d'alternative consiste à promouvoir un modèle     dans     lequel  les  pays émergents  se substitueraient  à l'Europe. Cela n'est ni possible ni productif pour l'Afrique. La démarche africaine devrait plutôt être vue comme une volonté de mettre en avant ses intérêts stratégiques bien compris et de s'appuyer sur tout partenaire susceptible d'être un atout pour le continent. La Chine ne lâche pas l'Europe pour l'Afrique ou l'Amérique. L'Europe ne le fait pas non plus. Pourquoi l'Afrique devrait-elle choisir l'un ou l'autre ?

L'Europe a été pendant longtemps le principal partenaire économique de l'Afrique. Il l'est encore dans une large mesure   et    dans de  nombreux domaines. La mise en avant de ses propres intérêts économiques, poli- tiques et géostratégiques sur le continent a largement contribué, avec d'autres facteurs bien entendu, à maintenir l'Afrique dans sa situation actuelle : profil commercial basé sur l'exportation de matières premières et l'importation de produits manufacturés, peu de diversification, infrastructures inappropriées  voire  inexistantes, faiblesse du tissu industriel, un secteur des  services    déliquescents,    etc. L'Europe, on le sait, ne saurait être tenue pour seule responsable de tous les maux économiques qui assaillent l'Afrique. Dans de nombreux cas, les responsabilités  endogènes sont presque  aussi  grandes,  sinon  plus, que celles de l'Europe. Cela dit, il faut aussi reconnaitre, vue l'histoire, que c'est l'Europe qui a le plus tiré profit des structures de production et d'échange coloniales et postcoloniales imposées à l'Afrique. Ce sont donc ces structures qu'il faut corriger, voire changer, avec le soutien effectif de l'Europe,  pour  lever  une  partie  des malentendus    entre      les  deux continents.

Tout au long de leur histoire commune, les relations entre l'Europe et l'Afrique ont été par moment stables, par moment tendues, mais toujours com- plexes et gorgées d'enjeux cachés et d'intérêts inavoués. Quelle que soit la période considérée, la logique semble être la même et les nombreuses initiatives européennes sont presque toutes  arrivées  au  même  résultat : l'échec.

L'Europe s'est beaucoup occupée de la politique africaine. Pas assez de l'économie. Elle a souvent décidé pour l'Afrique, mais rarement, jusqu'à une période relativement récente, avec l'Afrique. Elle a souvent parlé plus qu'elle  n'a  écouté  l'Afrique ;  elle  a imposé plus qu'elle n'a conseillé. Quatre moments peuvent être retenus pour tenter de suivre la trajectoire des relations Euro-africaines.

L'Europe en Afrique :

Ce moment correspond à la période coloniale et à la mise en place des structures d'exploitation du continent africain par les puissances métropolitaines d'Europe. En plus de la domination politique, ce système reposait aussi sur l'exploitation économique qui en était d'ailleurs le premier objectif. L'Europe avait les pleins pouvoirs sur le continent et a mis en place presque partout le Pacte colonial qui, schématiquement, était destiné à organiser les colonies pour les amener à produire pour la métropole les matières premières dont elle a besoin et à acheter, exclusivement de la métropole, leurs biens d'équipement. Ce système était en vigueur jusqu'à l'accession de la majorité des Etats africains à la souveraineté inter- nationale dans les années 60.

L'Europe sur l'Afrique

Cette deuxième phase des relations Europe-Afrique va des indépendances à la fin des années 1990. Elle a été influencée de bout en bout par les logiques, jeux d'intérêts et de positionnement          géostratégiques            qui        ont marqué la guerre froide. A ses débuts, cette période a vu la mise en place d'un partenariat entre l'Europe et les Etats africains nouvellement indépendants dans lequel l'Europe apportait son soutien politique et économique aux Etats pro-occidentaux. C'est aussi la période  de la mise en place des préférences commerciales non réciproques, à travers notamment les conventions successives de Lomé entre 1975 et 2000. L'Europe avait, assurément,     une       Stratégie           sur l'Afrique pour la mise en œuvre de laquelle elle avait mis en place toute une batterie d'instruments politiques, économiques et commerciaux. En ouvrant ses marchés à 100% sans droits ni taxes et en associant cette ouverture avec une progressivité des droits, des normes sanitaires et phytosanitaires rigides et des règles d'origine          peut      flexibles,           l'Europe s'assurait un accès facile aux matières premières africaines. Le système mis en place décourageait toute tentative de transformation locale.

L'Europe pour l'Afrique

Le début du millénaire marque un tournant majeur dans les relations entre l'Europe et l'Afrique. Les mutations économiques et politiques qui sont apparues au milieu des années 90 et qui ont profondément marqué les relations            internationales   se         sont accélérées au début des années 2000. Les lignes traditionnelles ont commencé à bouger pour laisser apparaitre de nouvelles formes de coopé- ration et de nouvelles possibilités économiques.

C'est dans ce contexte que se tint au Caire, en Avril 2000, le premier Sommet Europe-Afrique. L'Europe y présenta sa politique pour l'Afrique. Le Sommet du Caire mit en place le cadre stratégique du        dialogue              Europe- Afrique à travers notamment les axes prioritaires identifiés par les deux partenaires. Ces axes sont, entre autres, l'intégration        régionale     en Afrique et l'intégration de l'Afrique dans l'économie mondiale ; la bonne gouvernance, les institutions et les Droits de l'Homme ; la paix et la gestion des conflits ; le développement durable.

Comme on peut le constater, le caractère    général         de        ces       axes présageaient déjà des difficultés de leur mise en œuvre, comme de leur incapacité à produire des résultats tangibles. Dans le discours politique, l'Europe comme l'Afrique affichaient leurs convergences de vue et leur volonté de bâtir un partenariat fécond et mutuellement profitable. Dans les faits, de profondes divergences les séparaient :   L'Europe   s'intéressait davantage aux questions liées aux Droits de l'Homme, à la politique, à la paix et la sécurité, tandis que l'Afrique souhaitait  plutôt    promouvoir       les questions    économiques    et          les infrastructures. Ceci s'est davantage clarifié en 2005, lorsque le Conseil de l'Union européenne adopta la stratégie pour l'Afrique, dans laquelle, en plus des priorités adoptées au Caire, l'UE a retenu de s'intéresser aux questions de la migration et du terrorisme.

L'Europe avec l'Afrique

Sept ans après leur premier sommet, les dirigeants européens et africains se retrouvent à nouveau à Lisbonne en décembre 2007. Pour la première fois, l'Europe rencontre l'Afrique sans avoir un plan ou un programme préalablement déterminé.

L'Europe vient dessiner avec l'Afrique les contours d'un nouveau partenariat à construire. José Manuel Baroso l'a exprimé en ces termes en décembre 2007 : « Jusqu'à présent, nous avons eu une politique pour l'Afrique, il nous faut aujourd'hui une politique avec l'Afrique (ê)  l'Afrique est redevenue un enjeu géostratégique majeur sur la scène  internationale. » La  volonté exprimée           par       l'Europe            rencontra l'adhésion de l'Afrique et déboucha sur une     Stratégie  Conjointe  Europe Afrique (SCEA).

Trois ans après le lancement de cette stratégie, il est peut-être prématuré de dresser un bilan exhaustif. C'est pourquoi le sommet de Tripoli qui vient de prendre fin ne pouvait pas procéder à une évaluation rigoureuse, encore moins discuter en profondeur de l'ensemble des défis qui jalonnent le chemin vers la construction d'un partenariat. Certes, de nombreux actes ont été posés. Mais le mal- entendu reste entier, pour au moins deux raisons :

La première concerne les aspects économiques  et  commerciaux.  En 2007, l'Europe affirmait sa volonté de proposer à l'Afrique un nouveau partenariat fondé sur le respect, la flexibilité et la prise en compte des besoins du continent noir.

Dans les faits, elle n'a pas réussi à traduire ses paroles en actes. Le contenu et la forme de l'accord de partenariat économique (APE) qu'elle défend face aux régions et États africains en est le révélateur explicite. Le commerce n'est pas le seul élément de la stratégie conjointe Europe- Afrique. Mais il est devenu la pierre angulaire du partenariat entre les deux continents. Sa réussite faciliterait le dialogue entre les deux partenaires, mais      son       échec   le          plomberait durablement.

L'Europe n'était pas préparée à voir une Afrique qui ne lui avait jamais rien refusé, s'émanciper et lui opposer une farouche                   résistance       dans      la négociation de cet accord commercial. Elle a toujours donné à l'Afrique ce qu'elle voulait bien et obtenu de cette dernière ce qu'elle souhaite. Elle peine aujourd'hui à rassurer, à convaincre et à retenir un partenaire qui lui échappe.

La Déclaration issue du sommet des Chefs d'Etat à Tripoli exprime bien la volonté des deux parties de conclure un accord qui promeuve à la fois le développement     socioéconomique, l'intégration  régionale  et  l'intégration de l'Afrique dans l'économie mondiale. Mais elle risque d'être insuffisante si elle    ne         s'adosse                       pas         sur      des changements importants et visibles sur la façon d'être et la façon-de-faire de nombreux négociateurs européens. Il y a aujourd'hui trop d'incohérences entre les positions politiques de l'Union européenne  et     les demandes excessives de ses négociateurs.

Le dialogue entre les deux parties ne doit pas être un vain mot. Il doit être porté par le respect mutuel, la prise en compte des besoins et des capacités de l'autre et la solidarité. Face à l'Afrique, l'Europe a fait rarement preuve d'une telle sagesse. L'image qu'elle s'est faite de l'Afrique au fil des siècles lui empêche d'avoir un rapport serein et objectif avec cette dernière.

Il y a une deuxième raison au malentendu actuel. Elle est plus politique, voire, géostratégique. Dans l'affirmation de Jose Manuel Baroso rapportée plus haut, il avance que l'Afrique est redevenue un enjeu géostratégique majeur sur la scène internationale. Il y a dans ces propos du Président de la Commission de l'Union européenne une erreur de jugement qui n'a pas échappé à de nombreux observateurs et leaders africains. S'intéresser à l'Afrique parce qu'elle     est           redevenue     un         enjeu géostratégique     ou        qu'elle               est convoitée     par    des      puissances émergentes concurrentes de l'Europe apparait          comme                       une démarche opportuniste et réactive.

Le regain d'intérêt économique de l'Europe en Afrique semble être une réaction à la montée en puissance de la Chine, de l'Inde et du Brésil pour ne citer que ceux-là.

En agissant pour ne pas perdre des marchés africains qu'elle considérait jusqu'ici comme sa propriété quasi exclusive, l'Europe commettra encore sûrement de nombreuses erreurs qui ne feront que renforcer le malentendu avec ses partenaires africains.

Elle doit inventer, avec l'Afrique, un partenariat plus positif et plus proactif. Il ne s'agit pas toujours d'argent. Il s'agit de cohérence, d'engagement et de vérité.

Les 50 Milliards d'euros promis à Tripoli, même entièrement décaissés, ne pourront jamais corriger des déficiences      structurelles       qu'un mauvais accord de libre échange pourrait par exemple causer aux économies des régions africaines. L'Europe       doit                  aussi    comprendre qu'une Chine plus présente en Afrique, sous des conditions encadrées et définies par les africains eux-mêmes, ne se fait pas nécessairement à son détriment. Elle se fait à l'avantage de l'Afrique.

L'Afrique a bien le droit de réclamer plus d'économique et moins de politique.   Abdoulaye        Wade    du Sénégal, Mouammar Kadhafi de la Libye et d'autres ont déjà clairement exprimé    cette     position  africaine. D'autres les suivront. À coup sûr.

1 Il convient toutefois de relativiser  cette hypothèse  puisque  de  plus  en  plus  de dirigeants africains disent  désormais tout haut ce qu'ils pensaient tout bas. On peut citer   notamment Abdoulaye Wade du Sénégal, Mouammar Kadhafi de la Libye, Paul Kagamé du Rwanda, entre autres.

* Docteur en Études du  Développement, Coordonnateur de Programmes à Enda, et Membre  du  Comité  de  Négociation  de l'APE entre l'Union européenne et l'Afrique de l'Ouest.

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