A China na América Latina: investimento em infraestrutura portuária

28 March 2013

Considerando a infraestrutura portuária como um dos grandes desafios ao desenvolvimento da América Latina, a autora analisa com atenção especial os projetos que contam com a participação de investimentos da China, com vistas a identificar as oportunidades e os riscos relacionados a tais projetos.

Um dos grandes gargalos para o desenvolvimento a longo prazo na América Latina é a deficiência da infraestrutura portuária da região. Além de problemas históricos – como falta de capacidade dos portos, manutenção inadequada dos equipamentos e da dragagem, empecilhos burocráticos e fraca integração multimodal –, essa infraestrutra não vem acompanhando o crescimento e a diversificação do comércio exterior da região. Apesar de algumas iniciativas nacionais e subregionais, a escassez de investimentos tende a agravar a situação. Portanto, é importante identificar novas fontes de capital, como é o caso da China, que, além de se tornar parceira de peso no comércio com a região, tem financiado e implementado projetos de infraestrutura portuária pelo continente.

Essa nova onda de investimentos representa uma série de oportunidades – e novos riscos – para o desenvolvimento da região. Ao mesmo tempo que tais investimentos trazem melhorias concretas para os portos da América Latina, essa atuação tende a reforçar um modelo de desenvolvimento que se baseia na exportação de commodities, voltando-se para o escoamento e o transporte da produção. Persiste, portanto, o desafio de integrar a rede portuária às demais malhas de transporte para fomentar o comércio intra-regional. Diante desse quadro, este artigo analisa alguns dos projetos de investimento em infraestrutura portuária com os quais a China está envolvida na América Latina, com vistas a apontar alguns dos benefícios e riscos de tais investimentos.

Desafios da infraestrutura portuária na região

Estudos empíricos em diversos contextos revelam uma relação positiva entre a melhoria de infraestrutura e o crescimento econômico, com redução dos custos de transporte e externalidades para a produção e aumento da produtividade[i]. Na América Latina, uma série de gargalos dificultam o desenvolvimento da infraestrutura portuária, gerando ineficiências que reduzem o volume e aumentam o custo das operações portuárias na região. Apesar de alguns resultados positivos decorrentes de reformas implementadas na década de 1990, o boom das commodities da última década alargou a lacuna entre a infraestrutura existente e a demanda crescente. Embora as economias da região tenham mantido desempenho razoável no contexto da crise econômica global, a escassez de capital dos países industrializados avançados reduziu os investimentos nos portos latino-americanos.

Além disso, os níveis de investimento na infraestrutura da região permanecem aquém dos 4-5% do produto interno bruto (PIB) recomendados pelo Banco Mundial, com a média em torno de 1-2%. A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) estima que a região deveria investir cerca de 5,2% de seu PIB para que a média de crescimento anual se aproxime dos 4,0%. Para alcançar os países do Leste Asiático, os gastos teriam que atingir 7,9% do PIB[ii]. Por um lado, tais estimativas agregadas ofuscam variedades nessa seara entre os países da região: Argentina, Brasil, Colômbia, Panamá, Paraguai e Uruguai têm portos que se adequam a padrões internacionais aceitáveis de eficiência e segurança[iii]. No entanto, mesmo nestes países, os portos não vêm acompanhando a demanda crescente[iv].

Primeiramente, o equipamento e a logística portuária atuais não atendem às necessidades de navegação, movimentação e armazenagem de mercadorias[v]. A alta concentração de atividade em poucos portos também contribui para a defasagem. No Brasil, dos 34 portos organizados, 13 – quase todos na região Sudeste – responderam por 90% da carga transportada em 2011. Os problemas são agravados à medida que o tamanho dos cargueiros aumenta. Os maiores cargueiros em operação, de 13.000 TEUs, só poderão operar regularmente na América Latina se os portos forem expandidos e modernizados, com equipamento especializado e manutenção apropriada.

Além da insuficiência dos equipamentos, a infraestrutura portuária sofre com entraves burocráticos, impasses políticos e tarifas excessivas. De acordo com o Banco Mundial, importar um contêiner para o Brasil custa o dobro da média dos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) – sendo que essa estimativa exclui subornos e taxas cobradas por empresas intermediárias. A incerteza regulatória, a rigidez dos arcabouços jurídicos e as estruturas administrativas confusas inibem a concorrência e contribuem para a ineficiência da infraestrutura e serviços portuários. Alguns governos operam seus portos com mão pesada, afastando investidores privados mesmo quando a lei permite tal participação. Em muitos países, as parcerias público-privadas (PPPs), arrendamentos e concessões são frequentemente mal estruturados. Políticas restritivas de reserva de frete encarecem o transporte marítimo, desviando cargas ao transporte terrestre. Finalmente, a qualificação da mão de obra e a profissionalização das autoridades portuárias são desafios para praticamente todos os países da região.

A integração entre a infraestrutura portuária e as redes rodoviárias, ferroviárias e de logística ainda é frágil, e a fraca interligação entre portos de diferentes países restringe a criação de economias de escala. Mesmo nas vias terrestres que já estão interligadas – como o corredor que vai da Venezuela pela margem ocidental dos Andes e as rotas vinculando o Brasil com a Argentina e o Chile –, a transitabilidade das rodovias é precária; acrescenta-se, ainda, a fragmentação da malha ferroviária.

Alguns governos vêm lançando iniciativas com vistas a preencher essas lacunas. Entre 2000 e 2010, 29 países da região implementaram 688 projetos de infraestrutura com participação privada, em investimentos totalizando US$ 191 bilhões[vi]. A participação do setor privado em projetos de infraestrutura foi maior no Brasil (53% do investimento total e 44% dos projetos) e no México (18% do investimento total e 11% dos projetos) – dois países que recentemente lançaram pacotes de estímulo a investimentos em infraestrutura. Para promover a integração regional, a Iniciativa para Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) conta com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e de outras organizações. Por sua vez, a CEPAL tem fomentado a troca de conhecimento sobre melhoria de portos através de pesquisas sistemáticas e de workshops sobre técnicas de planejamento. Mesmo assim, os investimentos em infraestrutura portuária são insuficientes.

Investimentos chineses

Apesar de o comércio dominar as relações econômicas entre América Latina e China, o investimento chinês na região também vem crescendo. O aumento dos investimentos chineses na infraestrutura da região encaixa-se na estratégia chinesa de fortalecer seus laços com a região. Quando, em 2012, o premier Wen Jiabao visitou quatro países da região, o governo propôs a criação de um Fórum de cooperação China-América Latina, com aportes iniciais de US$ 15 bilhões voltados para infraestrutura. Tais empréstimos seriam somados aos investimentos já em andamento, os quais se concentram no setor extrativo e incluem projetos ambiciosos para os portos da região. Quase todos esses investimentos buscam aumentar a eficiência do escoamento e do transporte marítimo das commodities latino-americanas para a Ásia.

O governo chinês ajuda a identificar novas oportunidades e facilita a atuação das empresas chinesas, sobretudo das grandes estatais que operam no setor extrativo e na infraestrutura de grande porte. No entanto, empresas privadas de porte médio e pequeno que se especializam em partes mais específicas da cadeia produtiva também atuam em alguns portos. Em novembro de 2011, foi realizado um seminário sobre oportunidades de investimento na América Latina, com a participação de representantes do Comitê Consultivo Popular do Partido Comunista e do Ministério das Relações Exteriores chinês. Ainda, durante uma reunião realizada em Pequim com sua contraparte argentina, o ministro da Agricultura chinês, Han Changfu, afirmou que o governo estaria selecionando empresas chinesas para compor uma delegação de empresários interessados em investir no setor agrícola e na infraestutura de portos argentinos. Além de grandes construtoras, estão presentes empresas de transporte marítimo, como a China Overseas Shipping Company (COSCO), China Shipping e Hanjin. Os projetos são financiados por bancos e instituições financeiras, inclusive o Banco de Desenvolvimento da China e o EximBank chinês, que oferecem crédito para projetos de infraestrutura e industrialização.

Há bastante variação na divisão de trabalho entre os atores chineses e as instituições locais. Além disso, o cálculo diplomático chinês varia dentro da região. No Caribe e na América Central, o isolamento de Taiwan, com a qual diversos países mantêm relações, pesa na distribuição dos investimentos. A China também possui interesses estratégicos fortes nos países com os quais mantém parcerias e diálogos estratégicos, como Brasil, Chile, México e Venezuela – e isso também se reflete no volume de investimentos. No México, quatro dos cinco maiores portos recebem investimentos de empresas chinesas. Há também planos para a criação de um gigantesco centro de distribuição de produtos chineses (apelidado de "Dragon Mart"), que constituiria um centro de distribuição de mercadorias chinesas por todo o continente.

Apesar da novidade do investimento chinês em certos lugares, algumas empresas já acumularam bastante experiência nos portos da região. Desde a década de 1990, a Hutchison-Whampoa, conglomerado baseado em Hong Kong, opera terminais de contêineres nos dois lados do Canal do Panamá. Em 1995, a Hutchison-Whampoa formou parceria com uma empresa privada das Bahamas com vistas ao desenvolvimento do porto de Freetown para que este receba cruzeiros. Anos depois, a Hutchison-Whampoa dragou e expandiu o porto, criando um dos maiores centros de contêineres do mundo.

A proporção da mão de obra trazida da China também varia de acordo com a natureza do projeto, as leis trabalhistas locais e a reação política à atuação chinesa. Em Freeport (Bahamas), a Hutchison-Whampoa emprega cerca de 500 funcionários, entre os quais apenas 5 estrangeiros (nenhum deles de nacionalidade chinesa)[vii]. Já no Suriname, onde a China vem implementando uma série de projetos de infraestrutura, a grande maioria dos trabalhadores é chinesa.

Os interesses da China pelos setores de extração e commodities agrícolas estão refletidos nos investimentos portuários, que visam a agilizar o transporte de minérios, soja e outras commodities produzidas no continente para a China. O padrão é semelhante ao papel dos investimentos chineses na infraestrutura africana, onde predominam linhas ferroviárias e rodoviárias simples, que se estendem do interior até portos voltados à exportação dessa produção específica. Na América Latina, em toda a costa do Pacífico – onde os países latino-americanos têm priorizado suas relações com a China –, empresas chinesas estão expandindo e modernizando diversos portos dessa mesma forma, sempre associando-os a um centro de mineração.

Além disso, a China e alguns dos seus parceiros ao longo da costa oriental da América Latina têm investido cada vez mais no fortalecimento dos mecanismos de cooperação no Pacífico, tais como a recém-criada Aliança do Pacífico, da qual pouco se beneficiam os países voltados para o Atlântico. O Chile, que possui longa tradição de busca por laços com o Pacífico e que, em 2006, assinou um tratado de livre comércio com a China, tem avaliado uma proposta de investimentos no valor de US$ 285 milhões para projetos no deserto do Atacama. O projeto seria encabeçado pela Hebei Wenfeng Industrial Group, que opera a filial Minera San Fierro no Chile, e incluiria extração de minério de ferro em Mina Escondida e um terminal portuário (em Puerto Desierto) para o escoamento. O projeto representaria um aumento em 135% dos investimentos chineses no Chile até 2010. Se a empresa receber a licença ambiental, a construção do porto deve começar em abril de 2014. Empresas chinesas também estão negociando investimentos no porto de San Antonio como parte do projeto de criação de uma Cidade Comercial Internacional. Nesse local, manufaturas chinesas seriam finalizadas e re-exportadas para outros países da região com o selo "Fabricado no Chile".

As negociações nem sempre culminam em projetos concretos, por diversas razões. Nas Ilhas Caiman, a China Harbour Engineering Company negociava há meses a construção de um cais para navios cruzeiros de grande porte em George Town, quando o governo britânico reforçou regras de licitação que excluíram a empresa da concorrência. No Brasil, a Wuhan Iron and Steel assinou uma parceria com a EBX para uma siderúrgica de US$ 5 bilhões no complexo do novo superporto de Açu, mas o projeto ainda não saiu do papel.

Além disso, empresas chinesas vêm propondo a construção de "canais secos" vinculando o Caribe ao Pacífico, na esperança de contornar o alto custo de trânsito pelo Canal do Panamá. O presidente colombiano Juan Manuel Santos caracterizou como "avançadas" as discussões sobre a referida proposta, que percorreria 220 km desde o Pacífico até uma cidade nova que seria construída perto de Cartagena. O projeto contaria com financiamento do Banco de Desenvolvimento da China e teria capacidade para transportar até 40 milhões de toneladas de carga do interior até o Pacífico, priorizando o carvão que a Colômbia vende para a China. Mais ao Norte, uma empresa de Hong Kong propõe financiar e construir o "Grande Canal da Nicarágua", que combinaria uma hidrovia e uma ferrovia, com custo estimado em US$ 30 bilhões. No entanto, esses projetos ainda não saíram do papel.

Outros projetos no Caribe têm sido facilitados pelo estreitamento das relações com a Venezuela, de quem a China compra petróleo e onde empresas chinesas têm investimentos estimados em US$ 50 bilhões. Em Puerto Cabello, a China Harbor Engineering Company participa da construção de um terminal de contêineres[viii]. O governo venezuelano agora negocia com a chinesa ZMPC a compra de guindastes de pórtico e outros equipamentos. Além disso, a Metallurgical Corporation of China (MCC) tem um projeto para expandir o porto venezuelano de Palúa, dobrando a capacidade de movimentar minério de ferro no Rio Orinoco. No entanto, cabe destacar que a morte do presidente Hugo Chávez e a possibilidade de instabilidade política no país têm gerado apreensão em certas empresas investidoras.

Um dos maiores projetos em infraestrutura portuária propostos até agora seria implementado no Suriname, onde quase 10% da população é constituída por imigrantes chineses[ix]. A Cheng Dong International e a China Harbour assinaram um Memorando de Entendimento de US$ 6 bilhões para projetos que abrangem um porto de águas profundas, assim como uma rodovia e ferrovia de Paramaribo até Manaus, reduzindo a necessidade de cabotagem ao longo do litoral da Amazônia.

Investimentos chineses também prometem alterar o perfil dos portos do Atlântico Sul. No "superporto" de Açu, no estado do Rio de Janeiro, a grande prioridade é facilitar a exportação de minério de ferro, soja e petróleo para a China. Na tentativa de atrair investimentos chineses para o complexo, o governo estadual recebeu a visita de 100 empresários chineses. Da mesma forma, antecipando os investimentos no porto, a prefeitura de São João da Barra passou a oferecer aulas de mandarim aos locais. Quando Wen Jiabao visitou a América do Sul em 2012, o presidente uruguaio, José Mujica, propôs que a China investisse no novo porto em Rocha, o que facilitaria a venda de carne bovina para a China. Na Argentina, os investimentos chineses alcançam a Patagônia. Na província de Rio Negro, a maior produtora de alimentos da China tem planos de cultivar 330 hectares e expandir o Porto de San Antonio Oeste, com vistas a exportar parte dessa produção para a China.

Considerações finais

Em todo o perímetro latino-americano, a China tem investido em portos de forma a agilizar a exportação de minérios e commodities para a China. Os investimentos chineses são promissores para portos pré-existentes, assim como para instalações abandonadas ou em fase de planejamento. A construção de terminais, a expansão de portos e a modernização do equipamento deverão gerar uma série de benefícios para os países da região, sobretudo porque o comércio internacional vem assumindo maior importância em suas economias. Além disso, os investimentos chineses podem alimentar novas dinâmicas saudáveis de competição inter-portuária, por exemplo a concorrência crescente entre México, Colômbia, Suriname e Chile para tornar-se o ponto de entrada da China para o continente latino-americano.

No entanto, os investimentos chineses também representam certos riscos, na medida em que, ao criarem linhas para o escoamento da produção do interior do continente, tendem a reforçar um modelo econômico baseado na exportação de commodities. Embora esse modelo traga benefícios econômicos, também torna as economias da região mais vulneráveis às oscilações da demanda e dos preços de commodities específicos. Práticas como a relativa falta de transparência (mesmo para os padrões da região), o descaso com o meio ambiente e as tensões sociais produzidas pela contratação limitada de mão de obra local também podem ter impactos negativos.

Ademais, com poucas exceções, os projetos sendo implementados ou negociados pouco contribuem para a integração intra- e inter-regional na América Latina. Cabe aos atores da região aproveitar a estrutura sendo implantada de forma a maximizar suas externalidades positivas. Em alguns casos, isso pode acontecer por meio da integração multimodal. Em outros contextos, mediante investimentos públicos ou incentivos para o capital privado, os quais seriam aplicados estrategicamente, voltados a interligar portos-chave do sistema. A IIRSA, o BID, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e outras instituições nacionais e regionais também estão bem posicionadas para identificar e complementar os projetos em andamento, mapeando os principais corredores de exportação e adequando projetos e linhas de financiamento voltadas à integração de infraestrutura em grande escala.

Ao mesmo tempo, as negociações diplomáticas e econômicas com a China devem formular planos a longo prazo, buscando evitar as distorções e as tensões políticas e maximizar a transferência de tecnologia e conhecimento. Finalmente, apesar dos atrativos do abundante capital chinês – sobretudo em um contexto de retração dos investimentos estadunidenses e europeus –, os países da América Latina não devem apostar apenas na China: a diversificação das fontes de investimento é importante para reduzir os riscos decorrentes da dependência de um único país. Toda vez que um país domina os investimentos em infraestrutura de outro contexto, ele cria um path dependency (por meio de especificações técnicas, tecnologies de construção, laços institucionais etc.), que dificulta a inserção de empresas locais. As novas assimetrias – ou até mesmo dependências – produzidas pelos investimentos chineses devem ser levadas em conta por atores locais na melhoria e integracão da infraestrutura portuária da região.

* Professora do Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio e Coordenadora Geral do BRICS Policy Center. E-mail: abdenur@bricspolicycenter.org

[i] Ver: Rozas, Patricio; Sánchez, Ricardo J. Desarrollo de infraestrucutura y crecimiento económico: revisión conceptual. In: CEPAL Serie 75. CEPAL, 2004. Ver também: OCDE. Clarifying Trade Costs in Maritime Transport. Working Party of the Trade Committee, OCDE, 29 mar. 2011.

[ii] Ver: Latin American Business Chronicle. Infrastructure Bids in Latin America. (18 out. 2012).

[iii] Ver: Santiago, Priscila Braga. Infraestrutura: Experiência na América Latina. Textos para Discussão CEPAL/IPEA 25. IPEA, 2011.
[iv] Só no Brasil, o movimento total de contêineres mais que triplicou entre 1999 e 2010. A defasagem portuária adquire ainda mais urgência para o Brasil com a perspectiva de exploração em grande escala do pré-sal. Ver: Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Anuário Estatístico Portuário. ANAq, 2011.

[v] Na Baía de Guanabara, por exemplo, há longas filas de embarcações à espera de carga, descarga ou finalização de documentação, com custos altíssimos de sobreestadia. Ver: Banco Mundial. Quality of port infrastructure. WEF, 2012. Ver também: Banco Mundial. How to Decrease Freight Logistics Costs in Brazil. World Bank Transport Papers 39. World Bank, abr. 2012.

[vi] Disponível em: <http://ppi.worldbank.org/features/September-2011/Private-Infrastructure-....

[vii] Ver: http://archive.newsmax.com/articles/?a=2000/1/19/02630

[viii] De acordo com o governo venezuelano, o terminal diminuirá o tempo de desembarque de carga em 600%. Ver: http://www.eluniversal.com/economia/120713/36-meses-demorara-la-construccion-del-nuevo-puerto-en-puerto-cabello
[ix] Ver: http://www.nytimes.com/2011/04/11/world/americas/11suriname.html?_r=0

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28 March 2013
As medidas sanitárias e fitossanitárias têm constituído um desafio crescente ao comércio de bens agrícolas, em especial para os países em desenvolvimento. À luz da experiência chinesa, este artigo...
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28 March 2013
Com base no repertório de acordos de livre comércio assinados pela China desde a sua entrada na OMC, os autores analisam o perfil de negociação do país no que toca à iniciativa de regulação comercial na região asiática.
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