A inserção do comércio na agenda de desenvolvimento pós-2015

6 May 2015

As negociações para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) foram intensificadas em finais de 2014, com a aproximação da data em que expiram os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)[1]. Diferentemente destes, o comércio constitui um tema de maior relevância nos projetos em discussão sobre os ODS. No entanto, os objetivos comerciais sugeridos ainda não oferecem um marco para abordar questões comerciais mais urgentes, tais como a inserção dos países nas cadeias globais de valor (CGV).

 

O panorama mundial do comércio e dos fluxos de investimento sofreu drásticas transformações desde a definição dos ODM. Além do mais, temas como mudanças climáticas adquiriram um sentido de urgência ainda maior. A economia mundial está em busca de novas ideias, mas enfrenta problemas para traduzi-las de maneira eficaz em uma agenda de implementação aceita por todos. Nesse quadro, é importante que a Organização das Nações Unidas (ONU) cumpra um papel de liderança na definição de novos rumos para a economia mundial.

 

Neste artigo, examinaremos a inserção do comércio nas negociações atuais dos ODS, com ênfase em algumas das tensões relacionadas à incorporação da agenda já estabelecida pelo sistema multilateral de comércio.

 

Comércio: implicações de um quadro em constante mudança

 

Os ODM envolviam oito objetivos, vários dos quais relacionados ao comércio – de forma mais notória, o ODM8 (ver Tabela 1). Em geral, as metas comerciais dos ODM refletiam a agenda do comércio mundial do início dos anos 2000, com foco na liberalização do acesso a mercados e das medidas aduaneiras. Outras metas relacionadas ao comércio, como o acesso à tecnologia e a medicamentos básicos, foram incluídas nos ODM restantes. No entanto, a liberalização foi considerada o elemento central do componente comercial dos ODM.

 

 

Entre as principais deficiências dessas metas – e dos ODM em geral –, está o caráter estático de seu processo de análise e o foco na redistribuição da assistência social. Também, existem contradições entre diferentes metas comerciais, em parte devido à tensão entre o anseio por uma agenda universal e a ambição de um tratamento especial a determinados países. No caso do ODM8, por exemplo, não é possível abordar as metas “b” e “c” sem entrar em conflito com a meta “a”.

 

Além disso, os padrões de comércio mundial e investimento sofreram drásticas transformações desde a época em que os ODM foram negociados: novos países industrializados emergiram; a China foi integrada ao sistema global de comércio; e os países de renda-média têm articulado novas alianças. Cabe, agora, adaptar os ODS à nova realidade.

 

Em média, o comércio internacional cresceu aproximadamente duas vezes mais rápido que a produção mundial nas últimas décadas – o que reflete a crescente importância das CGV. Agora, a maior parte do comércio concentra-se nos bens intermediários: os componentes do produto são transportados de um centro de produção a outro, e valor é agregado em cada etapa. Esse processo global de fragmentação e desagregação foi acelerado à medida que a globalização e a interdependência se aprofundaram. O resultado tem sido a “realocação” de atividades produtivas e funções de negócios e a externalização da produção para os países que apresentam as capacidades necessárias.

 

Se, por um lado, as economias emergentes lograram gerenciar de maneira efetiva suas estratégias de crescimento (das quais o comércio tem sido parte integral), o mesmo não pode ser dito sobre outros países. Por exemplo, os exportadores dependentes de produtos básicos não foram capazes de participar das CGV mais dinâmicas, já que permaneceram confinados à produção primária e, por conseguinte, seu nível de valor agregado continua sendo baixo.

 

O fato fundamental é o seguinte: durante o tempo em que se realizaram esforços para alcançar os ODM para muitos países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs), bem como para alguns países de renda-média, não houve nenhuma mudança radical no fluxo de comércio – e, portanto, tampouco houve uma transformação estrutural.

 

Isso coloca perguntas sobre a forma com que as políticas públicas podem auxiliar as empresas a administrarem melhor sua atual participação nas CGV e sua entrada em novas cadeias. Todos os governos têm buscado identificar os instrumentos disponíveis de política pública para a melhoria da posição relativa de seus produtores nas cadeias de valor existentes. Mas o que isso significa para os ODS? A resposta é que, para que sejam úteis e relevantes, os novos objetivos comerciais devem ir além das considerações gerais de acesso a mercados dos ODM.

 

Que direção seguir?

 

Os membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) definiram uma agenda que supõe um grande avanço no reconhecimento das transformações nos padrões mundiais de comércio e investimento. O Pacote de Bali, concluído na Conferência Ministerial da OMC em finais de 2013, contém acordos sobre temas que ultrapassam uma agenda meramente pautada na liberalização. Esta inclui a facilitação do comércio, regras de origem e a aplicação de uma exceção no comércio de serviços para os PMDRs. De certo modo, trata-se de uma resposta ao contexto comercial e à necessidade de desenvolver os instrumentos já existentes, de forma que o comércio desempenhe um papel mais eficaz em transformações estruturais, particularmente para os casos dos PMDRs.

 

No que toca à tradução dessa agenda para o soft law tanto da ONU quanto dos ODS, é possível que a importância do sistema multilateral de comércio seja questionada. No entanto, a aplicação do Acordo de Facilitação do Comércio não deve ser entorpecida pelo impasse nas negociações multilaterais.

 

O “rascunho zero” dos ODS, elaborado em junho de 2014, e o documento final de julho conferem maior ênfase ao comércio se comparados aos documentos finais do Grupo de Trabalho Aberto, elaborados em maio de 2014 – o que constitui um aspecto positivo. Em contraste com as metas comerciais – ligeiramente modificadas desde os ODM, os quais se concentraram nas medidas de implementação –, agora há referências ao comércio disseminadas em todo o rascunho zero de junho e em 17 objetivos.

 

Entre tais menções, são reforçadas as principais mensagens sobre comércio: além de uma referência explícita à importância de concluir a Agenda de Desenvolvimento de Doha, é ressaltada a necessidade de transparência e simplificação das normas de origem aplicadas sobre as importações procedentes de países mais pobres[2].

 

É difícil fazer uma comparação direta entre as metas do ODM8 relacionadas ao comércio e aquelas que compõem os documentos do mais recente rascunho dos ODS. A diferença mais reveladora pode ser encontrada entre o ODM8 e o objetivo 17, que propõe “Fortalecer e melhorar os meios de aplicação e associação mundial para o desenvolvimento sustentável”. Em seu conjunto, os objetivos propostos conferem mais atenção aos temas de transformação e crescimento econômico que os ODM. Contudo, o alcance das metas comerciais propostas ainda é limitado para suportar plenamente tal aspiração.

 

Isso deve-se, em parte, ao fato de que algumas das metas relacionadas ao comércio não tratam apenas dos ODM-plus, mas também de temas considerados OMC-plus. Por exemplo, embora as questões relacionadas aos produtos básicos e às finanças não sejam de fato abordadas na agenda comercial, estão na agenda dos ODS.

 

O sistema da OMC não tem sido capaz de tratar das questões de comércio e finanças, tampouco da relação entre comércio e mudanças climáticas – áreas em que os membros da ONU cobram ações efetivas. Nesse sentido, é crucial saber como tais declarações serão traduzidas em objetivos comerciais mais tangíveis.

 

Por fim, atualmente as metas comerciais se concentram apenas no sistema multilateral de comércio: fazem pouca ou nenhuma referência aos acordos megarregionais, os quais, quando concluídos, certamente transformarão o sistema de comércio. Trata-se de uma omissão preocupante.

 

Considerações finais

 

Ainda existem várias dúvidas quanto à relação entre os ODS e outros processos. Os ODS devem refletir a agenda atual de comércio (como fizeram, em certa medida, os ODM em 2000)? Ou cabe aos ODS definir uma nova agenda e ditar um outro ritmo para as negociações?

 

Assegurar que o pacote de trabalho aceito pela OMC esteja refletido nos ODS promoveria a coerência entre as políticas. Nesse sentido, a agenda dos ODS poderia ser considerada como ODM-plus. Ainda que os ODS careçam de força institucional, eles representam uma oportunidade para que os membros da ONU considerem o que realmente desejam obter do sistema de comércio.

 

No contexto atual, as principais barreiras ao comércio incidem sobre o acesso, a atualização e a integração nas CGV impulsionadas por empresas mundiais – e não sobre o acesso a mercados, conforme enfatizado pelos ODM.

 

Uma nova agenda não pode estabelecer regras comerciais específicas, pois este é o papel da OMC. Contudo, se a nova agenda busca superar tais desafios, é preciso lançar atenção especial sobre aspectos como os regulamentos aplicados à produção, o consumo dentro dos países e a capacidade dos governos para influenciar o comportamento do setor privado.

 

* Jodie Keane é pesquisadora do Grupo de Desenvolvimento Econômico Internacional do Overseas Development Institute (ODI).

** Claire Melamed é diretora do Programa de Crescimento, Pobreza e Desigualdade do ODI.




[1] Este artigo foi adaptado de um estudo mais extenso, disponível em: <http://bit.ly/1IO00bg>.

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