A necessidade de um acordo para fomentar o comércio e o mercado de energia sustentável*

2 February 2012

Maior rapidez e eficácia na inovação, uso e difusão das tecnologias aplicadas aos combustíveis não fósseis é um imperativo da comunidade internacional. O desafio de descarbonizar a produção e a atividade econômica chega em um momento de rápida expansão na demanda por energia, ao mesmo tempo em que metade da população mundial não possui acesso às formas modernas de energia. Diante desse contexto, este artigo analisa as oportunidades que se apresentam para um acordo em matéria de energia sustentável, além de delinear algumas características deste.

Em 2004, a oferta de energia convencional e sua utilização nos setores de habitação, indústria e transportes foram responsáveis por cerca de 70% das emissões globais de gases de efeito estufa (GEEs). Segundo cálculos da Agência Internacional de Energia (AIE), em 2010, essas emissões atingiram o recorde de 30,6 gigatoneladas (Gt), o que dificulta em grande medida o alcance das metas estabelecidas pela comunidade internacional para limitar o aumento de temperatura a um máximo de 2º C. De fato, para que “os objetivos sejam atingidos, em 2020, as emissões globais derivadas do uso de energia não devem ser maiores que 32 Gt. Isso significa que, nos próximos dez anos, o total de emissões deve aumentar menos do que entre 2009 e 2010”, aponta a AIE.

Atualmente, as fontes “sujas” de energia – como os combustíveis fósseis – correspondem a cerca de 80% das emissões mundiais. Parte destas já está comprometida no futuro, na medida em que, segundo estimativas, a infraestrutura existente e os projetos em construção responderão por 20% do total de emissões em 2020. Ainda, cabe destacar que as emissões de GEEs estão concentradas tanto em termos geográficos quanto de consumo: apesar de abrigarem apenas 20% da população mundial, os países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) respondem por 40% das emissões e 40% da demanda de energia. Por outro lado, o rápido crescimento econômico registrado em muitos países em desenvolvimento (PEDs), somado às necessidades energéticas de milhões de seus habitantes, deve levar a um aumento ainda maior da demanda por combustíveis fósseis.

Assim, sob uma perspectiva ambiental, econômica e preocupada com a segurança energética, é desejável uma mudança para o uso de energias sustentáveis – seja por meio do aumento da eficiência energética seja de fontes de baixo carbono. Estas incluem a solar, a eólica, a de biomassa e a hidrelétrica baseada em projetos de pequena escala (evitando, assim, os impactos ambientais negativos associados às grandes intervenções). As fontes de energia de baixo carbono podem, ainda, incluir biocombustíveis usados para o transporte – menos poluentes em comparação com outras fontes de energia –, desde que produzidos sob condições apropriadas.

O desafio de aumentar o uso de energias sustentáveis

Embora a dissociação entre crescimento econômico e uso de combustíveis fósseis seja desejável, isso está longe de ser fácil. O mesmo pode ser dito acerca da substituição das antigas fontes de energia por opções mais sustentáveis. Segundo o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial (2010) do Banco Mundial, uma descarbonização profunda do setor de energia, necessária para reduzir pela metade as emissões relacionadas ao uso de energia até 2050, implicaria um esforço enorme. Da mesma maneira, o aumento da fatia ocupada pelas energias renováveis – atualmente, 13% do total – para algo entre 30 e 40% em 2050 exige importantes investimentos. Na prática, isso significa que, nas próximas quatro décadas, pode se chegar ao uso adicional de: 17.000 aerogeradores por ano, produzindo 4 megawatts (MW) cada um (ou 68000 MW anualmente); 215 milhões de metros quadrados de painéis solares fotovoltaicos; 80 usinas solares concentradas (produzindo 250 MW cada uma); e 32 usinas nucleares (produzindo 1000 MW cada). Apesar dos níveis crescentes de investimento em energia sustentável nos últimos anos, falta ainda ao mundo a capacidade para alcançar esses níveis. A título de comparação, a maior adição de capacidade na energia eólica desde 1995 ocorreu durante 2008-2009, quando cerca de 40000 MW foram incorporados à capacidade geradora, segundo a Associação Internacional de Energia Eólica.

Um dos principais desafios associados ao uso da energia sustentável é o seu preço elevado em comparação aos combustíveis fósseis. Em parte, isso se deve à falta de precificação das externalidades ambientais negativas derivadas, por exemplo, do uso de petróleo. Ademais, as condições de competição das energias sustentáveis são prejudicadas por subsídios muitas vezes concedidos aos combustíveis fósseis. Embora o custo do combustível seja baixo ou zero para quase todas as fontes de energia sustentável – exceto no caso da biomassa –, os gastos iniciais para sua produção são consideráveis. A queda progressiva dos custos para tecnologias já existentes (como a solar) não esconde o fato de que uma paridade universal entre as energias renováveis e aquelas de origem fóssil pode exigir reduções ainda maiores nos gastos relativos a sua implementação.

Uma estratégia mais simples no combate ao aquecimento global é a adoção de medidas voltadas ao aumento da eficiência no uso de energia. As vantagens são diversas: diminuição da intensidade energética, satisfação das necessidades de um número maior de pessoas com uma produção similar de energia, redução (para muitos países) das custosas importações de combustíveis fósseis. A Organização das Nações Unidas (ONU) declarou o ano de 2012 como o Ano Internacional da Energia Sustentável para Todos, e o Grupo Consultivo sobre Energia e Mudanças Climáticas – composto pelas principais empresas de energia e pelas agências da ONU – recomendou o acesso universal e um aumento de 40% na eficiência energética nos próximos 20 anos. Se tais recomendações forem executadas, a redução na intensidade energética global chegaria a 2,5% ao ano – aproximadamente o dobro da taxa histórica.



O papel das políticas domésticas em energia sustentável


Os altos custos iniciais decorrentes do desenvolvimento de energias sustentáveis tornam necessária a intervenção de políticas domésticas a fim de possibilitar uma competição mais equitativa entre as fontes de energia convencionais e as sustentáveis. Da mesma forma, essa ação estimula a criação de um “ambiente favorável” para o investimento na geração de energia sustentável. Além das políticas domésticas com essa finalidade, as políticas comerciais também auxiliam os produtores de energia sustentável a obterem equipamentos e serviços de qualidade a preços competitivos no mercado mundial. Em um setor sensível aos altos custos iniciais de compra de equipamentos, possibilitar aos produtores o acesso a equipamentos a preços mais competitivos contribuirá para reduzir os custos de geração da energia sustentável.

Uma considerável variedade de instrumentos pode ser utilizada com vistas à implementação dessas políticas. Em geral, são aplicadas medidas regulatórias (tais como os padrões de portfólio de energias renováveis) ou incentivos fiscais (e.g., créditos tributários). Tais instrumentos reduzem os custos de investimento e produção das energias renováveis. Por sua vez, a demanda por energia sustentável pode ser estimulada por meio de políticas domésticas de incentivos (como a redução de impostos em placas solares de uso doméstico) ou mediante requisitos obrigatórios de compra. Um conjunto semelhante de políticas pode, ainda, influenciar a oferta e a demanda de tecnologias e combustíveis utilizados no transporte sustentável.

Frequentemente, os países adotam essas políticas não apenas para utilizar energias sustentáveis, mas também para criar empregos domésticos e incentivar o crescimento de novos setores e tecnologias “verdes”. Embora sejam possíveis sinergias entre esses vários objetivos, as diretrizes de política industrial ou a busca pela criação de novas vagas de trabalho podem levar ao estabelecimento de medidas protecionistas ou discriminatórias contra fornecedores estrangeiros de bens e serviços de energia sustentável (SEGS, sigla em inglês). Medidas comerciais diretas – como tarifas aduaneiras mais elevadas sobre maquinário importado ou restrições à entrada de fornecedores de serviços estrangeiros – também podem ser utilizadas com esse objetivo. Isso poderia impedir que os fabricantes de equipamentos utilizados na produção ou uso de energias sustentáveis, pertencentes a uma complexa rede de cadeias de valor, adquiram produtos ou serviços dos fornecedores mais eficientes. Logo, tanto as políticas comerciais (diretamente) quanto as políticas domésticas de energia sustentável (por meio da forma como são construídas e implementadas) podem criar barreiras para a otimização das cadeias de valor no setor de energias sustentáveis.

São muitas as barreiras comerciais não-tarifárias aplicadas aos SEGS: desde medidas domésticas de promoção aos biocombustíveis até restrições de exportação para matérias primas fundamentais ou determinados modos de prestação de serviços. Requisitos de conteúdo local – como a obrigação de uso de tecnologias ou componentes produzidos localmente em projetos envolvendo energia sustentável – constituem uma política recorrente com vistas à criação de empregos domésticos. Além disso, os Estados podem associar a concessão de incentivos ou subsídios a produtores de energia ao uso de equipamento local. Tais medidas já resultaram em disputas comerciais na Organização Mundial do Comércio (OMC) e, caso sua aplicação se amplie, podem levar a mais atritos no futuro.

Outras restrições comerciais ou de mercado podem ser consolidadas por meio de leis domésticas e medidas ligadas a investimentos, compras governamentais, política da concorrência e facilitação do comércio. A ausência de dispositivos a respeito dessas matérias também pode constituir tais restrições. Por sua vez, uma considerável diversidade de padrões – ou mesmo a inexistência destes – pode dificultar o comércio e a difusão de equipamentos destinados à geração de energias renováveis, bem como de seus produtos.

Os países caracterizados pela alta emissão de GEEs e aqueles dependentes da importação de combustíveis fósseis poderiam se beneficiar – tanto sob uma perspectiva do meio ambiente quanto da segurança energética – se debatessem essas barreiras e estimulassem um maior comércio de SEGS. Partindo de uma ótica econômica, muitos desses países se destacam na produção ou no comércio de SEGS em vários pontos da cadeia de valor.

Lidando com as barreiras comerciais e de mercado: a relevância de um acordo comercial em energia sustentável

Existe a possibilidade de que algumas dessas barreiras passem a ser discutidas face ao conjunto de regras da OMC. No entanto, em muitas áreas do setor enérgico (incluindo a energia sustentável), as regras do sistema multilateral de comércio são ambíguas e, em certos casos – como investimentos ou política de concorrência –, inexistentes. As negociações da Rodada Doha encontram-se atualmente paralisadas, impedindo que algumas das limitações sobre o comércio de bens e serviços ambientais sejam ali discutidas.

Outros foros, como a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) podem prescindir de um mandato apropriado para lidar com esses temas. Alguns, como o Tratado da Carta de Energia, lidam com tópicos relacionados a investimento e transporte, mas não oferecem a seus membros um escopo capaz de fazê-los refletir acerca de concessões obrigatórias em matéria de comércio. Além disso, embora sejam importantes para o intercâmbio de SEGS, não incluem os Estados Unidos da América (EUA) e grandes PEDs como África do Sul, Brasil, China e Índia como membros de pleno direito. O caráter não-vinculante de outros foros – como o Fórum de Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês) e como outros acordos regionais de comércio – permite iniciativas ambiciosas que, por outro lado, podem oferecer menos do que o nível desejado de previsibilidade. Contudo, esses fóruns são restritos  em sua dimensão geográfica.

Todos estes fatores sugerem a necessidade de consideração de uma abordagem nova, que parta de uma visão holística e integrada do setor de energia sustentável, lidando simultaneamente com diversas barreiras comerciais e de mercado. Um acordo comercial em matéria de energia sustentável (SETA, sigla em inglês) poderia reunir países interessados em lidar com o aquecimento global e a segurança energética sob uma perspectiva de longo prazo, mantendo, ao mesmo tempo, os mercados abertos. Numerosos caminhos poderiam ser concebidos para tal acordo tanto em termos de estrutura quanto em relação ao escopo de temas e barreiras comerciais a serem tratados.

O SETA poderia ser um acordo plurilateral autônomo, semelhante ao Acordo de Compras Governamentais (GPA, sigla em inglês) da OMC. A exemplo do Acordo de Tecnologia da Informação (ITA, sigla em inglês), as concessões poderiam ser estendidas a todos os membros do sistema multilateral de comércio, respeitando o princípio da nação mais favorecida.

Da mesma forma, o SETA poderia ser criado fora do âmbito da OMC. Nesse caso, a vantagem seria a possibilidade de adesão de países que não participam do sistema multilateral de comércio. Eventualmente, esse acordo poderia ser incorporado ao arcabouço da OMC em um momento futuro. Caso finalizado fora da OMC, seria necessário que os membros esclarecessem a relação do acordo com as regras e acordos comerciais existentes no repertório da referida Organização, incluindo a utilização dos mecanismos de resolução de disputas.

Numerosas possibilidades também existem com relação à maneira segundo a qual o SETA poderia abordar o escopo de temas e as barreiras comerciais. Os tópicos poderiam ser tratados em duas fases: na primeira, seria discutida a oferta de bens e serviços de energia limpa – começando pelas fontes solar, eólica, hidrelétrica de pequena escala e a biomassa e, eventualmente, estendendo as tratativas para fontes como a marinha, a geotérmica, o carvão limpo e os biocombustíveis usados nos transportes.

A segunda fase poderia abordar o escopo mais amplo de produtos usados com vistas ao aumento da eficiência energética ou, ainda, dos padrões de eficiência energética – particularmente aqueles relacionados aos setores prioritários identificados pelo Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC, sigla em inglês) para a mitigação de GEEs: construção, transporte e produção. As negociações poderiam abordar os temas em grupos ou avançar a agenda tema por tema.

Cada uma dessas abordagens possui suas vantagens e desvantagens. Independentemente da opção adotada, os negociadores devem garantir que a “dimensão do desenvolvimento” esteja refletida nas modalidades – o que inclui o tratamento especial e diferenciado para os PEDs, assim como disposições significativas para facilitar o acesso a tecnologias ligadas ao clima, assistência técnica e capacitação. Um fundo especial, por exemplo, que possibilitasse aos PEDs a compra de licenças para determinados setores tecnológicos, poderia ser criado no âmbito do SETA, ou mesmo como parte do Fundo Verde da UNFCCC, sendo ligado às obrigações comerciais estabelecidas pelo SETA ou vice-versa. Alternativamente, instituições financeiras ou bancos de desenvolvimento poderiam oferecer crédito para projetos de infraestrutura em energia sustentável a PEDs signatários do SETA por meio de taxas preferenciais.

Embora não seja uma panaceia para todos os temas comerciais ou para os desafios na área de energia sustentável, um SETA pode facilitar a implementação de abordagens alternativas ou inovadoras para a liberalização dos bens e serviços que promovam a produção e o uso de fontes sustentáveis de energia. Da mesma forma, poderia criar um ambiente propício à avaliação das ligações entre os bens utilizados no setor de energia sustentável e os serviços de energia, além de servir como um “laboratório” ideal para o esclarecimento e a melhoria das regras associadas às energias sustentáveis.

Para além dos efeitos catalisadores sobre o comércio internacional em um setor de enorme importância para os esforços globais de mitigação do aquecimento global, um acordo com as características mencionadas acima poderia informar construtivamente – ou até mesmo moldar – as futuras negociações e os trabalhos no âmbito da OMC e da UNFCCC.

Tradução e adaptação de artigo originalmente publicado em Bridges Trade Biores Review, Vol. 5, No. 4 - nov. 2011.

* Artigo adaptado de estudo publicado pelo ICTSD, disponível em: www.ictsd.org.

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