A visão para Durban sobre o destino do Protocolo de Quioto

25 November 2011

Nas negociações sobre o futuro do Protocolo de Quioto, o que está em jogo é a definição de um segundo período de compromissos para os países do Anexo I. À luz desse debate, este artigo discute a importância do Protocolo para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e aponta alguns encaminhamentos necessários – os quais devem ser empreendidos na Conferência de Durban (África do Sul) – para que não haja um intervalo temporal entre o primeiro e o segundo períodos de compromisso sob o referido Protocolo.

Muito se tem falado sobre o fim do Protocolo de Quioto em 2012. Essa informação, frequentemente divulgada pela imprensa dos países desenvolvidos (PDs), não corresponde à real situação do Protocolo, uma vez que este não possui cláusula de expiração. A verdadeira discussão é se haverá um segundo período de compromisso para esse instrumento, uma vez que o primeiro – iniciado em 2008 – termina em 2012. Portanto, a não definição do segundo período de compromissos do Protocolo de Quioto até 2012 criaria um lapso de tempo no qual não haveria compromissos vinculantes, ou tornaria, na prática, o Protocolo inoperante e sem eficácia.

Por esse motivo, a 17ª Conferência das Partes (COP, sigla em inglês), que será realizada no início de dezembro deste ano, em Durban, será fundamental para a continuidade do Protocolo de Quioto e para que não haja lapso temporal entre o primeiro e o segundo períodos de compromissos. Isso porque ainda haveria um ano até 2012, durante o qual poderia ocorrer o processo de ratificação das emendas ao Anexo B do Protocolo (no qual são listadas as novas metas de redução ou limitação de emissões para os PDs) por ¾ das Partes do Protocolo de Quioto, conforme seu Artigo 20. Embora o calendário para a ausência de intervalo temporal seja exíguo – quando consideradas as 145 ratificações necessárias para a vigência do Protocolo –, essa meta pode ser atingida se a emenda do Anexo B for adotada em Durban. Caso a COP 17 termine sem que a referida emenda seja adotada, haveria necessariamente um lapso de tempo entre o primeiro e o segundo período de compromissos e, potencialmente, o Protocolo se tornaria ineficaz e inoperante.

Por que motivo os PDs que são signatários do Protocolo de Quioto se recusam a dar continuidade a este? A razão principal, apresentada pela delegação do Japão e reiterada em todas as reuniões de negociação, é que os PDs que ratificaram Quioto representam, em 2011, cerca de 16% das emissões globais de gás carbônico. No entanto, os dois países que atualmente mais emitem gás carbônico não possuem metas de redução ou limitação de emissões de gases de efeito estufa (GEEs) no primeiro período de compromissos: Estados Unidos da América (EUA), por não terem ratificado o Protocolo; e China, por não ser enquadrada na categoria PD e, por conseguinte, não estar listada no Anexo I da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) e no Anexo B. Atualmente, EUA e China respondem por cerca de 50% das emissões globais. Contudo, esse argumento reflete uma percepção equivocada de que a responsabilidade em causar o efeito estufa é dos países que emitem muito atualmente – o que não corresponde à física do aquecimento global, segundo a qual a responsabilidade é proporcional ao duplo acúmulo de emissões históricas e do aumento das concentrações de GEEs.

Obviamente, outras razões e percepções podem estar associadas à recusa ao segundo período de Quioto. A crise financeira, por exemplo, possui duas implicações claras sobre a continuidade do Protocolo. Primeiramente, o aumento do custo da atividade econômica por meio de restrições à emissão de GEEs. Em segundo lugar, ao reduzir as emissões de GEEs mediante a retração da atividade econômica, a crise financeira reduz a atividade antrópica e, consequentemente, as emissões, tornando o combate ao aquecimento global menos urgente. Outras razões poderiam se citadas, como o deslocamento da dinâmica de crescimento global dos PDs (com metas em Quioto) para os países emergentes (sem metas em Quioto), quadro em que seria latente uma disputa pela hegemonia na economia mundial, além da percepção de uma vantagem competitiva dos EUA e de grandes países emergentes – que não teriam o ônus de impor metas de redução ou limitação às suas empresas. No caso dos emergentes, estes ainda desfrutariam de uma espécie de subsídio devido ao MDL.

Essa discussão levou a uma polarização de posições: de um lado, os países em desenvolvimento (PEDs) defendem o estabelecimento do segundo período de compromissos para os PDs (pela emenda do Anexo B); de outro, os PDs propõem a criação de um novo acordo que envolva todas as Partes da Convenção (acordo único).

Esse debate teve início nas negociações do segundo período de Quioto, no mandato do parágrafo 9º do Artigo 3º do Protocolo, que determina que a negociação do período subsequente deve ser iniciada sete anos antes do final do período que o antecede. Assim, na 1ª Reunião das Partes do Protocolo de Quioto (CMP, sigla em inglês), realizada em Montreal (Canadá), em 2005, determinou-se o início de negociações do segundo período mediante a criação do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre o Protocolo de Quioto (AWG-KP, sigla em inglês). Os PDs que ratificaram Quioto, em contrapartida, queriam uma negociação sob a Convenção, como modo de criar um envolvimento adicional dos EUA e dos grandes países emergentes que se opuseram a criar um novo processo no âmbito da UNFCCC. Nessa ocasião, foi criado apenas um processo de diálogo com vistas a analisar a possível negociação de ação adicional na Convenção. Esse diálogo terminou em 2007, em Bali (Indonésia), com a instalação de um novo Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Medidas de Cooperação de Longo Prazo (AWG-LCA, sigla em inglês), com o objetivo de negociar modos de ampliar a efetiva implementação da Convenção, segundo os dois trilhos de negociação estabelecidos no Plano de Ação de Bali: um pautado no Protocolo, outro na Convenção.

Uma vez definido esse processo, os PDs passaram a empreender esforços com vistas a extinguir o Protocolo de Quioto, liderados por Japão e Suíça, mas com o apoio ambíguo da União Europeia (UE). A união dos dois processos levaria à negociação de um acordo único, o qual não está previsto em nenhum acordo anterior. Essa proposta dos PDs fere o direito internacional por implicar a ineficácia de dois acordos anteriores; com base nesse argumento, a proposta tem sido fortemente criticada pelos PEDs. Essa objeção deve-se principalmente ao fato de o Protocolo de Quioto ser o acordo internacional que instrumentaliza o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas – acordado na Conferência Rio-92 e que está expresso no parágrafo 1º do Artigo 3º da UNFCCC. Além disso, não há nenhum mandato negociador para um acordo único que substitua o Protocolo de Quioto. Esse fato levou ao fracasso da COP realizada em Copenhague (Dinamarca), em 2009, reunião em que os PDs tentaram efetuar uma manobra para diluir a diferenciação entre PDs e PEDs.

Nessa situação de impasse, a sobrevivência do MDL sem o Protocolo de Quioto não é aceitável pela maioria dos PEDs: como o MDL é um mecanismo que visa a auxiliar o cumprimento das metas do Protocolo, sua existência não teria sentido sem que houvesse metas para os PDs[1]. Tampouco será possível imaginar um mercado de carbono que seja importante para os PEDs ou empresas nesses países, sem que haja metas para os PDs. O MDL é um mecanismo de soma zero, ou seja, há apenas uma transferência do ônus de cumprir a meta do Protocolo do PD para o PED. Se não houver metas para os PDs, não haverá o fato que gera a demanda por redução de emissões de GEEs para o mercado de carbono, nem a transferência de recursos financeiros dos PDs – que causaram o problema – para os PEDs – que vão sofrer as consequências do aquecimento global. Se não houver uma distribuição equitativa e justa do esforço de mitigação, possivelmente nenhum país agirá. Se nenhum país agir, o mundo não manterá a temperatura média da superfície da terra abaixo de 2ºC, e os impactos serão piores para os pobres. O mercado de carbono será algo residual em termos de marketing verde. Os PEDs não podem arcar com o custo da solução de um problema que eles não causaram.

A delegação brasileira, na qualidade de coordenadora das discussões no âmbito do G-77+China, grupo negociador que engloba 134 PEDs, deu início a um diálogo com a UE para tentar um acordo que viabilize o segundo período de Quioto. Conforme o Artigo 20º do Protocolo, esse acordo seria possível mesmo se assinado apenas entre esses dois blocos, haja vista que totalizam 161 Partes do Protocolo e, portanto, apresentam quórum suficiente para a adoção da emenda do Anexo B.

Pelo exposto, vislumbra-se que as decisões a serem tomadas em Durban definirão o futuro do regime internacional de mudança do clima. O cenário mais otimista cria um mundo com duas áreas de combate à mudança do clima: uma em Quioto, com compromissos vinculantes para a UE, com apoio dos PEDs por meio do MDL; e uma área “guarda-chuva”, com compromissos voluntários e monitoramento pequeno ou inexistente, comandada pelos EUA e apoiada por Japão, Canadá e Rússia. No cenário pessimista, continuam a imperar a crise financeira e o impasse nas decisões sobre mudança do clima, com o adiamento sem prazo definido para o estabelecimento de um novo regime internacional de combate ao efeito estufa. Com as emissões anuais de GEEs aumentando a concentração na atmosfera entre 1 e 2 partes por milhão em volume, estaremos nos aproximando muito rapidamente – já na próxima década – de uma interferência perigosa no sistema do clima, o que não seria sensato.

* Negociador brasileiro de Mudança Global do Clima desde 1994.

[1] Esse entendimento foi incorporado à decisão adotada em Cancun (México), em 2010 (Decisão 1/CMP 6).

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