Bens e Serviços Ambientais no Brasil

29 August 2008

O presente artigo pretende apresentar as diferentes abordagens sobre bens e serviços ambientais (BSAs) no âmbito da OMC, suas definições e controvérsias e sobre o posicionamento do Brasil frente ao tema nos últimos anos.

A discussão do comércio de BSAs encontra um mandato claro na Declaração Ministerial de Doha (OMC) de 2001, cujo parágrafo 31.iii aponta para a “redução ou eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias”. O foro especialmente criado para tratar deste tema é o Comitê de Comércio e Meio Ambiente (CTE). Além do parágrafo 31, o CTE também se ocupa dos parágrafos 32 (efeitos ambientais sobre o acesso a mercados, TRIPS e rotulagem ambiental), 33 (assistência técnica) e 51 (aspectos ambientais e desenvolvimentistas das negociações comerciais) da Declaração. Não obstante, existe uma dificuldade em avançar sobre o tema da liberalização comercial de BSAs devido à divisão de tarefas, que foi distribuída em três instâncias negociadoras na OMC:

1)       O Grupo de Negociação em Acesso a Mercados de Produtos Não-Agrícolas (NAMA, sigla em inglês), encarregado da liberalização de bens ambientais;
2)       O Comitê de Comércio e Meio Ambiente – Sessão Especial (CTE-SS, sigla em inglês), encarregado de discutir as definições de bens ambientais; e
3)       A Sessão Especial do Conselho para o Comércio de Serviços (CTS-SS, sigla em inglês), responsável pela discussão da liberalização de serviços ambientais.
 
O CTE tem a função de instruir o Grupo Negociador de NAMA, oferecendo uma lista de bens ambientais ainda não existentes como tal – ou seja, definindo o que pode ser considerado um bem ambiental. As negociações de serviços ambientais, por sua vez, são realizadas nos mesmos moldes que os demais serviços, isto é, com base na demanda e oferta de listas pelos Membros da OMC. Existe apenas uma recomendação para que as duas negociações (de bens e serviços) avancem conjuntamente, uma vez que a lista utilizada pelos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) trata os BSAs como um único tema sob a epígrafe de “indústria ambiental”.
 
Definições e Classificações

“Bens e serviços ambientais” é uma classificação especial que surgiu para incrementar e incentivar o uso e o comércio internacional de tais bens, a partir do momento em que poderiam ser beneficiados com vantagens tarifárias e não tarifárias (restrições ambientais e sanitárias). Os bens ambientais ainda não contam com uma classificação específica, o seu comércio deve se enquadrar no Acordo Geral de Comércio de Bens do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês), sob a classificação do Sistema Harmonizado de Nomenclatura Alfandegária (SH).
 
Ainda não existe consenso sobre a forma a ser adotada para classificar os bens como ambientais, o que se deve aos diferentes interesses dos países e organizações envolvidas nas negociações comerciais. As principais abordagens sobre esta discussão no âmbito do CTE-SS encontram-se em torno dos seguintes pontos:
 
·         Enfoque conceitual (top-down approach) – defende a relevância do estabelecimento de critérios precisos antes que seja criada uma lista de bens ambientais;
·         Enfoque de lista (bottom-up ou list-driven approach) – defende a elaboração de uma lista de bens ambientais, mesmo sem critérios previamente estabelecidos;
·         Enfoque de projeto (environmental project approach) – defende a liberalização temporária de BSAs especificados em projetos ambientais, elaborados segundo critérios definidos pelo CTE-SS e com o aval de autoridades nacionais designadas. Esta proposta foi apresentada pela Índia em 2005, por quem foi reformulada e reapresentada posteriormente, e foi subscrita pela Argentina quando da crítica sobre a sua temporariedade e complexidade de operacionalização.
 
As abordagens de negociação no CTE-SS partiram da oferta dos países desenvolvidos (PDs), que apresentaram os conceitos que embasam as listas da OCDE e da Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês). Tais conceitos incluem bens de tecnologias “fim de tubo”, conhecidas por ter como objetivo remediar os impactos gerados por indústrias poluidoras e não contemplar tecnologias de prevenção. As listas da OCDE e da APEC podem ser classificadas em três grupos: (i) manejo de poluição; (ii) tecnologias e produtos mais limpos (bens mais eficientes no uso de recursos do que as alternativas já existentes); e (iii) bens que contribuem para o manejo sustentável de recursos florestais, pesqueiros ou agrícolas.
 
Os serviços ambientais, por sua vez, já contam com um reconhecimento na OMC desde 1991, sendo classificados segundo o Acordo Geral de Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) por meio de uma Lista de Classificação Setorial de Serviços (W/120) baseada na classificação de produtos das Nações Unidas. A classificação da OMC apenas indica os tipos de serviços e não chega a ser uma lista exaustiva nem definitiva; baseia-se, sobretudo, no grau de contaminação ou poluição. A classificação abrange quatro setores relacionados à infra-estrutura de: (i) tratamento de águas residuais ou esgoto; (ii) tratamento e disposição de resíduos; (iii) saneamento e similares; e (iv) outros setores relacionados à proteção ambiental. A maior limitação da classificação da OMC é que esta não representa o estado atual das indústrias ambientais, ao considerar unicamente o controle da poluição e não contemplar serviços de prevenção. Ademais, existe sobreposição nas classificações de serviços ambientais com outros setores de serviços do GATS (como a educação), além de outros que se encontram inseridos na classificação de setores profissionais do GATS (tais como serviços de engenharia, inspeção e auditoria).
 
Os diversos interesses na definição de BSAs
 
Estudos realizados pela OCDE em 2005 apontam para o crescimento mundial do comércio de bens ambientais a uma taxa três vezes maior que a média mundial de todos os bens nos anos 1990. Outro dado relevante é que 90% deste mercado é dominado por PDs. Isso coloca a negociação comercial de BSAs no cerne do embate negocial do mandato de Doha, que se arrasta desde seu início devido a divergências de interesses econômicos de PDs em contraponto àqueles dos países em desenvolvimento (PEDs). Se por um lado os PDs desejam ampliar seus mercados; de outro, os PEDs e os países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs) buscam proteger suas indústrias menos competitivas e reivindicam maior abertura para os bens agrícolas.
 
O fracasso das negociações da Rodada Doha em julho de 2008 mostra um dado novo no que se refere à geometria negocial, que não mais se conforma com padrões do tipo Norte-Sul ou G-20 contra PDs. Além disso, o estabelecimento da China como potência industrial mundial e dos interesses da Índia no competitivo setor de serviços quebraram a sintonia geopolítica dos BRICS (bloco de países constituídos por Brasil, Rússia, Índia e China) enquanto força negociadora homogênea. A dificuldade de acordos em foro multilateral, no entanto, pode forçar as atenções para aos acordos bilaterais e reviver discussões como a negociações Mercosul-União Européia, paralisada à espera de um acordo multilateral que oferecesse as bases para uma retomada das negociações.
 
Com isso, as negociações em bens ambientais avançam com base em propostas polarizadas pela abordagem bottom-up ou de listas elaboradas por países como os Estados Unidas da América (EUA), União Européia (UE), Nova Zelândia, Suíça e Coréia do Sul, entre outros. Uma das últimas propostas partiu dos EUA e da UE e pretendia reduzir a lista a 43 produtos, de acordo com relatório do Banco Mundial (2008) de bens “amigáveis ao clima” (climate friendly). Isso mostra uma tentativa de sair do impasse ao centrar as discussões em bens com forte apelo ambiental (mudanças climáticas). O Brasil reclama, entretanto, que a exclusão do etanol daquela lista seria o grande entrave para sua aceitação da proposta apresentada por EUA-UE. A proposta brasileira seria, então, para que se formasse uma cesta de ofertas, em que cada país poderia ofertar bens não agrícolas ou agrícolas que considerasse contribuir para o meio ambiente e, a partir desta relação, os demais países poderiam examinar quais dos bens elencados comprometeriam seus interesses de desenvolvimento.

O posicionamento oficial do Brasil

A primeira proposta negociadora do Brasil no CTE-SS foi em 2005 (TN/TE/W/59) e buscou chamar a atenção para o fato de a Rodada Doha ter como marca a agenda do desenvolvimento e o tratamento especial e diferenciado dispensado a PEDs. A partir dessa constatação, o Brasil sustentou que tais países devem poder exercer seu direito de proteger os setores mais débeis (em geral, o setor industrial) e reclamar maior abertura em setores mais competitivos (como o agrícola). Com este argumento de fundo, o Brasil defendeu uma abordagem conceitual dos bens ambientais, com vistas a proteger o mercado nacional de alguns bens que aparecem nas listas submetidas à CTE-SS, tal como a lista da OCDE da qual fazem parte setores com elevada proteção tarifária (como a indústria de celulose, máquinas e equipamentos mecânicos e elétricos) e, em específico, o setor automotivo.

O Brasil também não aderiu à proposta apresentada pela Índia na época – centrada na abordagem de projeto – por considerar que o enfoque voltado a países importadores de BSAs não favoreceria o seu comércio particularmente, o qual possui um grande potencial no comércio de produtos ambientalmente preferíveis (EPPs, sigla em inglês). Os EPPs – contextualização de bens ambientais realizada pela Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) – são produtos que causam menos dano ambiental em algum estágio de seu ciclo de vida se comparados a produtos alternativos que cumprem a mesma função, ou seja, produtos cuja produção e venda trazem benefícios ao meio ambiente.

Em outubro de 2007, o Brasil submeteu, então, outra proposta à OMC (JOB (07)/146), com o intuito de contribuir para a discussão sobre bens ambientais no âmbito da Rodada Doha, em relação a barreiras tarifárias e não-tarifárias. A proposta argumenta que a liberalização comercial de bens ambientais não deve objetivar o aumento das vendas destes produtos, mas sim promover a participação dos PEDs neste comércio, de forma a lhes garantir um real benefício ambiental. Nesse sentido, deveria se ter em consideração não apenas as diferenças de desenvolvimento entre os países e suas necessidades sócio-econômicas, mas, sobretudo, o apoio ao desenvolvimento de indústrias locais que contemplem padrões de consumo sustentáveis. Tais bens ambientais abarcariam, assim, os produtos agrícolas não incluídos nas listas tradicionais de BSAs (em especial, os bicombustíveis). Neste rol, o Brasil também pretende incluir produtos orgânicos e, para evitar críticas devido ao uso de critério baseado em seus métodos e processos de produção, recomenda que a regulação de padrões técnicos seja feita por outro organismo multilateral: a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO, sigla em inglês). A proposta brasileira também menciona a importância de promover e facilitar a transferência de tecnologia entre PDs e PEDs para tecnologias limpas e ambientais, por meio de concessões tarifárias.
 
No tocante à classificação de serviços ambientais estabelecida pela OMC, o posicionamento brasileiro por ora é de cautela. Para além do seu questionamento específico sobre a sua adequação à realidade do atual mercado global, teme-se que qualquer revisão mais completa possa repercutir nas negociações de outras categorias de serviços. 

Considerações Finais: o Brasil e a definição de BSAs

A classificação da OCDE é aquela mundialmente mais utilizada até o momento; no entanto, a tendência na OMC é em focar o tema em uma cesta de ofertas de produtos e tecnologias amigáveis ao clima. De qualquer forma, o desafio continua sendo a inserção de produtos agrícolas (como o etanol e os produtos orgânicos) na lista de bens ambientais reconhecidos como tais pelo sistema multilateral de comércio.

Urge, portanto, a necessidade de avançar neste tema no Brasil, a partir de debates entre os diferentes atores e setores envolvidos e que isso venha acompanhado de uma maior participação destes no mercado nacional e internacional. Sugere-se, nesse sentido, a criação de um sistema integrado de incentivo a BSAs no Brasil que incorpore as seguintes ações: (i) atuação governamental (marco regulatório e incentivos fiscais); (ii) atuação dos centros de pesquisa e desenvolvimento voltados à inovação; (iii) atuação do setor Industrial (maior envolvimento de micro, pequenas e médias empresas); e (iv) atuação do terceiro setor, para o fomento ao consumo sustentável.

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