Brasil e China e os diferentes projetos nacionais

20 November 2016

O Brasil está imerso em um contexto de grandes dificuldades econômicas e políticas. Essa conjuntura adversa certamente possui implicações sobre sua dinâmica de desenvolvimento e inserção internacional. O novo governo de Michel Temer, instituído após a contestada deposição da presidente Dilma Rousseff, já sinaliza mudanças nas diretrizes da política externa brasileira.

 

Nesse sentido, cabe refletir sobre os desafios e oportunidades das relações sino-brasileiras, bem como o papel da China na atuação internacional do Brasil, dado que este tem o país asiático como seu maior parceiro comercial desde 2009, além de um ator chave no grupo BRICS (também formado por Rússia, Índia e África do Sul).

 

A China como parceira estratégica

 

O Brasil retomou as relações com a China em 1974, ainda sob o regime militar, em um contexto em que o governo chinês ensaiava reformas e uma nova estratégia de atuação global. Naquele contexto, o comércio bilateral somava US$ 19,4 milhões (1974); duas décadas depois, alcançou US$ 1,2 bilhão (1994). De lá para cá, as relações ganharam densidade, e não apenas do ponto de vista comercial.

 

O fluxo de investimento externo direto (IED) chinês tem ampliado, diversos projetos de cooperação foram desenvolvidos nos mais variados setores e a concertação no âmbito multilateral, notadamente no caso do BRICS, tem sido fortalecida. Nos termos de Amado Cervo[1], tratava-se de uma “parceria ascendente”. Ademais, como aponta Biato Júnior[2], uma constante no pensamento chinês sempre foi enxergar o Brasil como um país fortemente estratégico devido à sua dimensão geográfica e expressão demográfica. Em 1993, os governos designaram as relações bilaterais de "Parceria Estratégica" e, em 2012, de "Parceria Estratégica Global".

 

Para além das conceituações, é nítido que o relacionamento sino-brasileiro se institucionalizou e mudou de forma. A criação da Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação (COSBAN), em 2004, e a assinatura dos dois Planos de Ação Conjunta (2010-2014 e 2015-2021) e do Plano Decenal de Cooperação (2012-2021) ilustram a definição de prioridades e rumos da parceria.

 

Durante os governos Lula e Dilma, a China assumiu mais do que a condição de grande parceiro comercial. Tratava-se de um país estratégico para fortalecer o relacionamento Sul-Sul e contribuir para a alteração da balança de poder em escala global. Portanto, convergia com as novas diretrizes da política externa “ativa e altiva” do Brasil, na definição do então ministro de Relações Exteriores Celso Amorim. Com a contribuição de formuladores como Samuel Pinheiro Guimarães e Marco Aurélio Garcia, inegavelmente o país foi catapultado ao centro do tabuleiro geopolítico mundial.

 

O Brasil passou a liderar, não sem sobressaltos, a integração sul-americana, com destaque para iniciativas como a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) e o Mercado Comum do Sul (Mercosul). Ademais, o Brasil fortaleceu a presença na África e ampliou a articulação com outros países emergentes, como no caso do BRICS e do Fórum Índia, Brasil e África do Sul (conhecido pela sigla IBAS). No âmbito multilateral, o Brasil desempenhou um papel protagonista em diversas frentes importantes – por exemplo, no G-20, na Cúpula América do Sul-África e América do Sul-Países Árabes – e pleiteou com assertividade um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas. Ainda, o país apoiou a internacionalização das empresas brasileiras e o comércio exterior, além de ter se tornado o epicentro de relevantes eventos esportivos mundiais, como a Copa do Mundo e as Olimpíadas.

 

Nesse contexto, o comércio entre Brasil e China evoluiu de um total de US$ 6,8 bilhões no primeiro ano do governo Lula (2003) para R$ 83,3 bilhões em 2013[3]. A partir das manifestações de junho de 2013, a situação política no país passou por um processo de degeneração. Com a reeleição de Dilma em 2014, a oposição deflagrou uma continuação da batalha eleitoral por outros meios, tornando a situação política insustentável e agudizando a crise econômica. A posição internacional e o comércio exterior do Brasil refluíram.

 

No caso da China, em 2015, a corrente de comércio recuou para US$ 66,3 bilhões, com exportações de mais de US$ 35 bilhões e importações de US$ 30,7 bilhões, com um saldo favorável de quase US$ 4,9 bilhões[4]. Mais do que a evolução comercial, havia uma importante confluência de interesses em outras esferas, da cooperação tecnológica à atuação nos fóruns multilaterais.

 

E agora, José, qual o lugar da China?

 

Durante o governo Lula, a combinação de ações governamentais com a mudança de conjuntura internacional acabou por favorecer o comércio exterior brasileiro. Ou seja, o governo direcionou o Itamaraty à busca de novos mercados, atuando em parceria com comitivas de empresários; fortaleceu os quadros técnicos e a dotação orçamentária da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (Apex-Brasil); e ampliou o crédito para as exportações através de órgãos como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

 

Contudo, esses elementos de um projeto nacional estão em franca desmobilização desde que Temer assumiu a chefia do governo brasileiro, em uma nítida escolha de condução da economia e da inserção internacional a partir de um novo ciclo de liberalização unilateral.   

 

A China tem acompanhado essas mudanças em curso no Brasil com interesse e apreensão, pois sabe a importância do país na definição dos rumos políticos da América do Sul e mesmo para a conformação de um mundo multipolar. Afinal, a região é percebida pelos chineses como crucial para a internacionalização de suas empresas e para o suprimento de recursos naturais, energéticos e alimentares, além de um espaço estratégico de competição com os Estados Unidos. Sendo assim, pode-se dizer que uma nova encruzilhada começa a se desenhar para as relações sino-brasileiras.

 

Por um lado, o ciclo de liberalização do governo Temer tende a aumentar o apetite por investimentos chineses e a diminuir as condicionalidades relativas à participação da indústria nacional e de proteção aos recursos brasileiros. Em outras palavras, a China sabe que as oportunidades de negócios no Brasil podem até se intensificar no curto prazo, pois a administração Temer é menos protecionista e/ou aferrada a noções de projeto nacional. Desse modo, a liberalização em curso tende a favorecer o acesso da China a tais recursos, na medida em que fragiliza o que Cui[5] chama de “nacionalismo de recursos” – definida como a “tendência dos governos em controlar os recursos naturais”.

 

Com o “giro à direita” da América do Sul, as empresas chinesas não terão resistência em consolidar seus interesses na região. Ou seja, a tendência de recrudescimento do ciclo de liberalização no subcontinente vai ao encontro das expectativas de uma parte dos investidores chineses – e contra suas próprias ações no campo da segurança energética e demais recursos naturais e alimentares. Não por acaso, no último ano, o governo chinês intensificou o IED por meio de fusões e aquisições, sobretudo em setores estratégicos, com desembolsos de US$ 10 bilhões de janeiro a agosto de 2016. Outro dado interessante é que a China Three Gorges Corporation (CTG) se transformou na maior geradora de energia elétrica privada do Brasil[6].

 

Por outro lado, o governo brasileiro não tem a mesma disposição para trabalhar pela reforma do padrão de governança global liderado pelos Estados Unidos. Em outras palavras, o governo chinês não desconhece que as forças políticas que passaram a liderar o Brasil têm maior inclinação com o eixo do Atlântico Norte (Washington-Bruxelas) e menos interesse em fazer do BRICS uma concertação diplomática reformista da ordem internacional, como parecia ser o caso na época da criação do Novo Banco de Desenvolvimento (NBD, também conhecido como Banco de Desenvolvimento do BRICS).

 

Com efeito, os primeiros movimentos da diplomacia brasileira causam apreensão, bem como os novos rumos que poderão assumir as relações do Brasil com a China e com o BRICS. Na atualidade, a desidratação política do BNDES e das corporações que este apoiava; a fragilização da Petrobras, da cadeia produtivo-tecnológica a ela associada e a alienação do patrimônio do Pré-Sal; a redução do papel do Estado no provimento de políticas públicas, como atesta a Proposta de Emenda à Constituição No. 241 (PEC 241); e a negligência com os avanços obtidos na integração sul-americana são alguns dos sintomas do enfraquecimento do projeto nacional de desenvolvimento erigido desde Vargas – e, portanto, não apenas à herança lulista.

 

Sendo assim, deve-se esperar um fortalecimento do papel do Brasil como fornecedor de produtos primários para a China. Apesar dos históricos superávits, em 2015, 80,3% das exportações brasileiras eram de produtos básicos (soja, minério de ferro e óleo bruto de petróleo, basicamente), 13,2% de semimanufaturados e 6,4% de manufaturados, enquanto 97,1% das importações eram de manufaturados chineses com índice tecnológico crescentemente sofisticados. Esse padrão de comércio bilateral ampara o argumento de que a relação tipicamente Norte-Sul estaria sendo replicada.

 

Apesar das assimetrias na relação Sul-Sul, não podemos enquadrá-las na mesma categoria das relações desenvolvidas com os países do Norte. Cabe lembrar que a China era basicamente exportadora de petróleo e outras commodities até os anos 1980. Foi um projeto nacional de desenvolvimento, construído com desafios desde a revolução de 1949, que permitiu ao país alterar sua posição na divisão internacional do trabalho. Dessa forma, podemos inferir que a configuração de um projeto nacional será o fator determinante para a definição da posição do Brasil, não apenas nas relações com a China, mas com o mundo.

 

O problema das relações bilaterais sino-brasileiras, entretanto, não está em exportar commodities. O Brasil tem condições geográficas e econômicas para ser um celeiro, além do que a cadeia de agronegócio se tornou muito mais complexa, antes e depois da produção, com crescente agregação de valor. O dilema está, isso sim, na falta de um projeto nacional de desenvolvimento, com câmbio favorável, juros módicos, investimento em infraestrutura e fortalecimento das políticas de indústria, comércio e tecnologia (ICT).

 

O ciclo de liberalização iniciado na década de 1990 proporcionou uma abertura comercial sem contrapartidas e planejamento (ou seja, com reforço do protecionismo e apoio às indústrias nacionais nos países centrais), dificultando as exportações e favorecendo as importações. Em suma, como destacam Barbosa e Mendes[7], a China não é “salvação nem ameaça”: não é a causadora do aprofundamento do caminho da especialização produtiva em commodities, muito bem refletido no nosso padrão de exportações. Aliás, não apenas aquelas direcionadas para a China, mas para todos os países asiáticos[8].

 

Considerações finais

 

Gradualmente, a China tem mudado sua estratégia de inserção internacional, passando de um país exportador de manufaturados a um país exportador de capital; de um país que fabrica a um país que inova. Além disso, a China tornou-se a segunda maior fonte de investimento estrangeiro no mundo, atrás apenas dos Estados Unidos. O investimento direto da China no exterior no setor não financeiro somou US$ 146 bilhões em 2015, aumentando 18,3% em termos anuais e ultrapassando os US$ 136 bilhões de IED que a China recebeu no mesmo ano. Dessa forma, a China foi uma exportadora líquida de capital pela primeira vez na sua história[9].

 

Com efeito, a China muda seu status na ordem internacional, atuando de maneira multilateral e assertiva tanto para acomodar seus interesses na ordem global quanto para construir alternativas ao modelo de governança estruturado pelos Estados Unidos. Assim, com interesses na América do Sul, a China acompanha as transformações do subcontinente e de seu principal parceiro, o Brasil.

 

Tudo indica que a atual liderança brasileira não possui interesses estratégicos de longo prazo em sintonia com o projeto chinês. Ao contrário, o projeto de desenvolvimento proposto pelo novo governo brasileiro é pautado, em grande parte, em medidas de curto prazo, esvaziadas de conteúdo nacional, para atingir objetivos momentâneos, cujos benefícios se restringem a uma parcela restrita da sociedade brasileira. Resta saber quais os desdobramentos do relacionamento entre Brasil e China para o futuro próximo.

 

* Diego Pautasso é mestre e doutor em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente, é professor de Relações Internacionais da Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos).

** Gaio Doria é bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), mestre em Economia Chinesa e doutorando na Universidade do Povo da China, em Beijing.




[1] Ver: Cervo, Amado. Inserção Internacional. São Paulo: Saraiva, 2009.
[2] Ver: Biato, Oswaldo Júnior. A parceria estratégica Sino-Brasileira: Origens, Evolução e Perspectivas (1993-2006). Brasília: Fundação Alexandre Gusmão, 2010.
[3] Disponível em: <http://bit.ly/2fGhSjh>.
[4] Disponível em: <http://bit.ly/2fGhSjh>.
[5] Disponível em: <http://bit.ly/2fUg0Ul>.

[6] Ver reportagem publicada em 11 out. 2016 no Estado de São Paulo, com o título de “Com compra de US$ 1,2 bilhão, chinesa CTG vira a maior geradora privada do País”. 

[7] Ver: Barbosa, Alexandre; Mendes, Ricardo. Economic Relations between Brazil and China: A Difficult Partnership. In: Dialogue on Globalization. Briefing Papers, 2006.
[8] Ver: Oliveira, Henrique. Brazil and China: From South-South Cooperation to Competition? In: Jilberto, Alex Fernando; Hogenboom, Barbara (eds.). Latin America facing China: South-South relations beyond the Washington Consensus. Amsterdam: Berghan, 2012, pp. 33-52.
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