Caso dos Pneus: um exemplo de como decisões tomadas em diferentes esferas de poder interagem

10 June 2009

O presente artigo tem por objetivo analisar como decisões externas podem interferir no âmbito interno, bem como a desarmonia interna pode impactar o cenário internacional. O Caso dos Pneus será usado no intuito de ilustrar tais interações.
Com base na justificativa de proteção ambiental e de saúde pública, o governo brasileiro, em 1991, passou a restringir a importação de pneus usados e remodelados. Por conta de uma demanda uruguaia, apresentada em janeiro de 2002, o Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercado Comum do Cone Sul (Mercosul) decidiu que a legislação brasileira era incompatível com a normativa do bloco. O Tribunal concluiu que a Portaria n. 8/00 – veículo da referida restrição – contradizia princípios gerais do direito internacional, notadamente, o princípio do estoppel, segundo o qual a parte fica impedida de agir em contradição com um compromisso anteriormente assumido. Assim sendo, decidiu-se que a legislação brasileira deveria ser modificada, a fim de corrigir tal incompatibilidade. Em resposta a essa demanda, foi publicada a Portaria SECEX n. 2/02, que autorizava o licenciamento de pneumáticos remodelados procedentes dos Estados Partes do Mercosul.
A partir disso, no intuito de obter a liberação da importação proveniente de outros países que não os do referido bloco, foi apresentada uma série de propostas ao judiciário brasileiro, as quais se baseavam em três argumentos principais:
(i) violação do princípio da igualdade: não haveria justificativa razoável para liberar a importação de certos países (Estados Membros do Mercosul) e restringir a de outros;
(ii) a referida medida prejudicaria a economia brasileira em benefício de outras: os Estados Membros do Mercosul seriam favorecidos, pois dominariam o mercado de pneus remodelados, tendo em vista que o Brasil não poderia competir, já que não poderia importar pneus usados da Europa ;
(iii) após a decisão do Tribunal Ad Hoc do Mercosul, os fins com os quais se justificava a proibição da importação de pneus reformados não seriam alcançados: dessa maneira, o meio ambiente e a saúde da população não estariam mais sendo protegidos, não havendo a justificativa para restringir as importações.
Em janeiro de 2006, no âmbito do Mecanismo de Solução de Controvérsias da Organização Mundial de Comércio (OMC), foi estabelecido um Painel de Arbitragem para apreciar as alegações das Comunidades Europeias (CE). Os argumentos recaiam sobre a incompatibilidade das medidas brasileiras que proibiam a importação de pneus com a normativa do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), o entendimento na decisão proferida pelo Painel foi de que o Art. XX do GATT 1994 poderia servir de justificativa para a referida proibição. No entanto, dentre as principais questões, foram analisados dois outros pontos: (i) a exceção aos países do Mercosul; e (ii) a concessão de liminares que permitiam a importação de pneus usados.
Quanto ao primeiro ponto, entendeu-se que a exceção estabelecida só constituiria uma discriminação injustificada caso resultasse em um volume de importação que prejudicasse os fins a que se propunha a normativa brasileira – proteção à saúde e ao meio ambiente. Foi decidido que o volume não era significativo e que, portanto, não se tratava de uma exceção injustificada.
Quanto ao segundo ponto – concessão de liminares por parte do judiciário nacional –, o raciocínio aplicado foi o mesmo. Isto é, entendeu-se que a referida prática só seria considerada uma discriminação injustificada se resultasse em uma quantidade significativa de importação. Neste ponto, interpretou-se que o volume era considerável. Por conta disso, o posicionamento foi em sentido contrário às medidas restritivas brasileiras.
Em setembro de 2007, as CE apelaram da decisão. O Órgão de Apelação (OA) da OMC considerou as referidas medidas – exceção aos Membros do Mercosul e concessão de liminares – como práticas discriminatórias, arbitrárias e injustificáveis. No entanto, a justificativa foi diferente daquela apresentada pelo Painel: não foi levado em consideração o volume das importações. Justificou-se que as referidas medidas não se fundavam na mesma lógica da proibição à importação. O teste feito deveria considerar a lógica da discriminação e não somente seus efeitos, ao contrário da análise pelo Painel.
É interessante notar que a decisão do OA não foi influenciada somente pela parte dispositiva da decisão proferida no Mercosul. Considerou-se também a forma pela qual o Brasil fez a sua defesa neste caso. Foi levantada a questão de que Brasil não se defendera com base em questões de proteção à saúde e ao meio ambiente naquela oportunidade. Tal análise foi feita no intuito de demonstrar que a discriminação relacionada aos Membros do Mercosul não resulta necessariamente de um conflito entre as normas do bloco, especificamente o artigo 50 (d) do Tratado de Montevidéu, e as do GATT 1994.
Vale ressaltar que, tanto na decisão proferida no Painel quanto na do OA, entendeu-se que as medidas restritivas poderiam ser fundamentadas com base na proteção à saúde pública e ao meio ambiente. Apesar de se calcarem em lógicas distintas, nas duas decisões as medidas restritivas brasileiras foram consideradas irregulares. Para o Painel, a irregularidade seria decorrente da concessão de liminares pelo Judiciário brasileiro. E, para o OA, por conta da exceção aos Membros do Mercosul (contra o tratamento de nação mais favorecida) e da concessão de liminares.
Após a referida decisão da OMC, os tribunais brasileiros passaram a cassar e suspender as permissões, usando, na maioria das vezes, a necessidade de proteção ao meio ambiente e à saúde pública como principal justificativa.
Evidencia-se, dessa maneira, uma influência reflexiva entre decisões externas e internas. A decisão em âmbito regional (Mercosul) afetou diretamente a decisão das cortes brasileiras (concessão de liminares que permitiam a importação de pneus usados e remodelados). Além disso, vale ressaltar que a decisão em âmbito regional fez com que houvesse, nos tribunais nacionais (brasileiros), repercussão muito além das partes integrantes do acordo (por exemplo, países da CE).
Além disso, é importante notar que a decisão tomada pelo Tribunal Ad Hoc do Mercosul também teve papel significativo na decisão do OA da OMC. Isso, porque, conforme visto, uma das justificativas do referido órgão calcava-se na premissa de que a possibilidade de importar pneus de Estados Membros do Mercosul fazia com que a racionalidade que pautava a política restritiva brasileira (proteção ao meio ambiente e saúde pública) fosse afetada.
Da mesma forma, as decisões internas interferiram diretamente nas decisões tomadas na OMC. Conforme exposto, a concessão de liminares que permitiam a importação de pneus foi determinante para as decisões do Painel e do OA.
Nesse mesmo contexto, a decisão da OMC também repercutiu nas decisões dos tribunais nacionais. Houve uma diminuição na concessão de liminares e o Supremo Tribunal Federal passou a cassar e suspender algumas dessas decisões. Contudo, é importante ressaltar que as decisões de âmbito internacional não foram citadas explicitamente na fundamentação das referidas decisões. O interesse público e risco de lesão à saúde foram os principais argumentos usados para fundamentar a manutenção das restrições.
Conforme o exposto, conclui-se que as decisões nessas diferentes esferas estão intimamente relacionadas e acabam refletindo umas nas outras. Disso pode-se extrair que cada vez mais os Estados nacionais têm menos autonomia para determinar tanto sua política externa quanto interna. O caso analisado revela que o governo brasileiro não foi capaz de implementar uma política pretendida devido a acordos regionais e multilaterais e também em decorrência de decisões tomadas em âmbito externo.
Dessa forma, o fato de os Estados serem partes dos acordos mencionados (de caráter regional e multilateral) traz um considerável aumento no custo político e diplomático. Isso porque estão limitados para tomar decisões isoladamente: necessitam barganhar inclusive para implementar suas políticas públicas internas.
O Caso dos Pneus também serve de ilustração para evidenciar que não basta haver consenso entre os integrantes dos acordos internacionais. É necessário, também, que exista uma mínima harmonia interna na regulação pelos Estados Membros. Isto é, deve haver uma sintonia na forma pela qual as políticas são criadas, aplicadas e avaliadas. No referido caso, pode-se constatar que isso não ocorreu no âmbito interno do governo brasileiro, uma vez que muitas vezes o Judiciário teve entendimento contrário às políticas do Legislativo e do Executivo.
Percebe-se, assim, como as diferentes posições adotadas pelos poderes internos influenciam uma decisão internacional e de que forma esta alterou, em certo grau, a política interna do país, contagiando o modo de análise do Judiciário brasileiro. Conclui-se que a implementação de políticas internas e externas dos países depende de uma série de fatores que estão organizados em diferentes esferas de poder. O que não se pode deixar de ter em mente é que tais esferas estão todas relacionadas e que as decisões proferidas por elas projetam impactos umas nas outras.
Isso pode ser observado com a análise do em caso em questão, na medida em que a decisão da OMC levou em consideração o comportamento dos tribunais nacionais e a decisão tomada em âmbito regional. Da mesma forma, pode-se especular que a resposta dada pela OMC teria surtido efeitos perante os tribunais brasileiros, os quais reverteram seu posicionamento a respeito da concessão de liminares.
Desse modo, as respostas das diferentes esferas de decisão foram extremamente significativas umas para as outras. Evidenciou-se que acordos regionais e multilaterais afetam diretamente a política interna de determinado país, da mesma forma que decisões internas repercutem e podem ser determinantes nas relações internacionais.

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