China e Mercosul: perspectivas para o comércio bilateral

1 October 2007

Nos últimos anos, países que antes não ocupavam um lugar preponderante nas agendas, o alcançaram a partir de seus papéis de ‘global players’ na economia mundial. Esse é o caso da China para a América Latina e, especialmente, para o Mercosul. A despeito das relações econômicas incrementarem-se desde os princípios da década de 90, somente no ano de 2000 é que começaram a ter um grande dinamismo, acentuado após o ingresso da China na Organização Mundial do Comércio (OMC) no fi nal de 2001. Este artigo tem o escopo de analisar as relações econômicas entre a China e o Mercosul, ponderar seus antecedentes e considerar o cenário atual.

Até o derradeiro fi nal da Guerra Fria, não se pode cogitar a existência de uma relação fl uída entre os países do Mercosul e a China, mesmo quando o vínculo com países asiáticos constituía um tema de agenda para o Brasil1. A Argentina, entretanto, registra contatos comerciais com a China desde 1953, quando a necessidade de esquivar carências de oferta interna de cereais e grãos instiga contatos ‘não ofi ciais’ entre as partes.

Em 1972, a Argentina estabeleceu formalmente relações diplomáticas com a China. O mesmo fez o Brasil em 1974. Em ambos os casos, a conformidade em temas comerciais estava presente e um claro exemplo é a oposição ao protecionismo exercido pelos países desenvolvidos2. Cabe apontar que, naquela data, o único país do bloco que não possuía uma ligação direta com Pequim era o Paraguai, em virtude do reconhecimento a Taiwan.

A relação sino-brasileira tem conotações próprias quando comparada à latino-americana. No plano político, o Brasil foi qualifi - cado pelo ministro chinês Zhu Rongji, como “sócio estratégico” e no plano econômico, como um “espaço estratégico”. A Argentina, por sua vez, apresenta maior fragilidade em seus vínculos com a China, pois não usufrui de um patamar comercial sólido, nem ostenta uma participação relevante no âmbito geoestratégico3. Apesar disso, atualmente a Argentina ocupa, na América Latina, o terceiro lugar em exportações para a China, depois de Brasil e México, e é o país cujo comércio com a China apresentou maior crescimento entre 2002 e 20034.

Em termos estritamente comerciais, após a abertura da economia chinesa e a redução dos controles sobre suas exportações e importações, o comércio exterior do Brasil e da Argentina manteve um ritmo de crescimento sustentado, que se acelerou na década de 1990 por meio de uma série de reformas comerciais que incluíram signifi cativas reduções das barreiras alfandegárias chinesas5.

As exportações argentinas para a China representavam, em 1980, 2,34% das vendas totais do país, cifra que em 1990 constituía 1,95%, e em 2002, 2,98%. O salto quantitativo é verifi cado nos últimos seis anos e os valores alcançados foram de 7,58% e 7,94% nos anos de 2004 e 2005, respectivamente6. Entre 2000 e 2003, a Argentina foi o país que mais aumentou suas exportações à China, com um surpreendente crescimento de 123%7.

Quanto às importações, também se verifi ca um considerável crescimento. Entre as décadas de 1980 e 1990, as importações representavam a inexpressiva cifra de 0,30% do total nacional. Em 2000, esse percentual multiplica-se para 4,56% e atinge 6,23% e 7,80% nos anos de 2004 e 20058.

O caso brasileiro é bastante similar. A relação comercial brasileira com a China, por volta de 1985, envolvia um baixo nível de importações. Representava cerca de US$ 400 milhões, número que cairia para US$ 100 milhões e se manteria neste nível até 1991. As exportações fl utuariam por volta de US$ 500 milhões durante todo o período. Completado o ano de 1985, o comércio com a China signifi cava 3% tanto das exportações, como das importações. Em 1991, esta participação se reduzia a 1%9.

Entre os anos de 1993 e 1998, as relações sino-brasileiras aumentaram consideravelmente: as exportações chegaram à cerca de um bilhão de dólares, enquanto as importações cresceram em ritmo maior, concretizando igual soma em 199510.

Finalmente, entre 1999 e 2003, o comércio entre os preditos países daria um salto exponencial, conforme os mesmos padrões da Argentina. No caso brasileiro, suas exportações com a China cresceram 525% neste período, em comparação com 52% com o resto do mundo. Desta forma, o Brasil transformou- se no principal parceiro comercial da China na esfera da América Latina11.

Como se pode notar, o mercado chinês adquiriu uma considerável importância para os principais membros do Mercosul e passou a constituir o quarto destino das exportações argentinas e o terceiro das brasileiras.

A situação dos parceiros menores do Mercosul é substancialmente diferente. Ainda que o Uruguai mantivesse relações diplomáticas com a China, suas exportações em 2005 alcançaram somente US$ 119 milhões, ao passo que suas importações somaram US$ 242 milhões no mesmo período. O Paraguai, por sua vez, totalizou exportações de US$ 69 milhões e importações de US$ 716 milhões, segundo a Associação Latino- Americana de Integração.

No que se refere à composição do comércio entre todos os países analisados e a China, existem semelhanças tanto nas exportações como nas importações. Como no caso do Brasil, 55,5% dos embarques à China entre 2001 e 2003 representavam produtos básicos: o dobro da participação dessas mercadorias no comércio global brasileiro. Em contrapartida, 20,1% fi guravam produtos semi-manufaturados, em comparação com 14,7% do comércio global. Como corolário deste fato, as exportações de manufaturas, que signifi cavam 55,1% do comércio brasileiro, somavam 24,1% dos produtos enviados à China12.

Os embarques brasileiros, ademais, concentram-se em oito setores, destacando- se o agropecuário e o de extração de minérios, que contabilizam 47% do total. É interessante mencionar que esta concentração, longe de ser fato atual, era a regra das exportações do País dirigidas à China desde 198513.

A situação argentina registra níveis de concentração maiores, uma vez que três produtos somavam 84% das exportações para a China em 2006: grãos de soja (41%), óleo de petróleo não processado (25%) e óleo de soja (18%). As manufaturas de origem industrial representaram apenas 4% do total, com uma diminuição de 20% comparativamente ao ano anterior. Entre 2003 e 2006, os agroalimentos representaram 72% do total de embarques. Esta tendência é histórica e foi a condição de abastecedor de cereais que permitiu à Argentina manter um fl uxo de exportações elevado14.

Não obstante, estes modelos de concentração agravaram-se nos últimos anos no caso argentino, de maneira que os setores metalúrgico e têxtil, que participaram com 15% e 14% cada um, em 1996, passaram em 2004 e 2006 a representar apenas 2% e 1%, respectivamente15. A mesma queda é identifi cada no caso do Chile e da Venezuela, com a diferença de que estes países, cujas exportações também se concentram em poucos setores, exportam principalmente minerais, sobretudo o cobre, no caso chileno, e hidrocarbonetos, essencialmente o petróleo, no venezuelano. De outro lado, a importância representada na China pela região, em termos comerciais, não é preponderante. A América Latina está longe de ser um destino importante de suas exportações. O México ocupa o vigésimo lugar, com 0,9% dos embarques chineses, seguido do Brasil, no posto vigésimo sexto, com 0,5%, segundo dados de 2002. Os valores do Mercosul somados para o mesmo período apenas superou 0,6%16.

No que se refere a barreiras tarifárias, a média de impostos ad valorem consolidados na China é de 9,8%. Para produtos agrícolas é de 14,9% e de 9% para produtos não-agrícolas. Os mais altos concentram- se em calçados, alimentos, bebidas e tabaco. Os impostos para animais vivos (seção I do sistema harmonizado) alcançam 12,4%, enquanto que produtos do reino vegetal (seção II) alcançam 13,7%. Gorduras e azeites (seção III) chegam à média de 13%17.

Da mesma forma, existem na estrutura tarifária chinesa importantes picos que, embora mais signifi cativos no setor de manufaturas, são também relevantes no setor de agroalimentos e praticamente nulos ou escassos em minerais e combustíveis18.

Conforme assinalado anteriormente, uma parte substancial das exportações do bloco para a China são matérias-primas de caráter alimentício e, em forma mais ampla, pode-se afi rmar que toda a América do Sul exporta algum tipo de matéria-prima, seja mineral ou agroalimentícia. Também se enfatizou que esta tendência não é nova, uma vez que historicamente a inserção da região como parceiro comercial da China foi de provedor destes produtos.

Uma análise profunda do padrão de comércio brasileiro aponta que a participação de bens elaborados dentre os exportados para a Ásia é relativamente baixa quando se examina a participação de outros destinos, enquadrando-se a China como caso extremo deste padrão19. No caso argentino, esta tendência é mais proeminente. Cerca de 72% das exportações são agroalimentos com baixo ou nenhum grau de elaboração, número muito acima dos 49% da participação desempenhada pelos produtos primários (excluindo os combustíveis) e manufaturas de origem agrícola na pauta exportadora global20.

Também existem agroalimentos sem elaboração para os quais a China ainda mantém tarifas (morango: 30%, ameixa: 25%, trigo e arroz: 65%, açúcar: 50%), mesmo que nos três últimos casos existam quotas pactuadas de tarifas ao redor de 10%21. Em conseqüência, ambos os países têm enfrentado difi culdades para o ingresso de produtos alimentícios elaborados, em virtude de distintas políticas de governo chinesas: maiores tributos, concessão de subsídios e medidas fi tossanitárias22. Nesse sentido, nenhum país do bloco obteve algum tipo de aprimoramento em sua pauta exportadora à China23.

Neste marco, a inserção do Mercosul na economia chinesa tem sido até agora como provedor de matérias-primas. O bloco abastece o gigante asiático de produtos que, em seguida, são elaborados e exportados a terceiros destinos ou consumidos localmente. Por outro lado, a explicação para este furor exportador dos países da região dirigido à China advém do crescimento chinês, além de certa complementaridade entre as economias, e não de uma política ativa do Mercosul para acessar este mercado. Isto se observa do fato de que as importações chinesas registraram seu maior incremento em setores nos quais o Brasil e a Argentina possuem maiores vantagens competitivas24.

A partir desta análise, pode-se afi rmar que o comércio bilateral entre o Mercosul e a China está baseado em vantagens comparativas, e que – com exceções muito signifi cativas, como é o caso da Embraer – praticamente não existe comércio intra-industrial. De maneira diversa ocorre em outros países asiáticos em desenvolvimento, o que fortalece certo critério de especialização e divisão de trabalho em nível global.

Sem dúvida, o principal desafi o para o Mercosul é manter e melhorar sua inserção no mercado chinês e, ao mesmo tempo, manter a competitividade de seus produtos industriais, conseguindo eventualmente elevar o valor agregado na composição de suas exportações para aquele país. No caso do Brasil e Argentina, a ameaça de produtos industriais chineses é um perigo perene, que se manteve em segundo plano pelo inacreditável aumento das exportações para aquele país.

Na prática, a concorrência com produtos chineses ocorre fronteiras adentro no Mercosul, segundo índices de similitude de exportações. De acordo com o BID25, somente 2% dos embarques argentinos poderiam ser substituídos pela concorrência chinesa. A situação do Brasil, no entanto, é mais contundente. Na última década, este país perdeu 4% das suas exportações para a concorrência chinesa, o que afetou em termos relativos seus embarques de bens de baixa tecnologia (têxteis e produtos de aço), enquanto que, em valores absolutos, os mais castigados foram os produtos de média tecnologia. Conforme o mesmo estudo26, a similitude na composição das exportações da China e do Brasil tem diminuído, principalmente para os Estados Unidos da América (EUA), no período que vai de 1992 até 2001.

Estas referências reforçam a percepção de que a preocupação imediata do Mercosul em respeito a China, como competidor, não está em terceiros mercados, e sim no mercado local. Os setores industriais do bloco, neste sentido, podem sofrer fortes impactos negativos a partir de importações chinesas de baixo custo, que cada vez mais têm maior valor agregado tecnológico e cumprem melhores padrões de qualidade27.

Entretanto, o comércio com a China não só apresenta as mesmas defi ciências que o padrão global de comércio da região, mas também as apresenta em níveis agravados. Sem discutir os efeitos em largo prazo da especialização no comércio dos recursos naturais, pode-se concluir que uma estratégia de industrialização do bloco não se vê benefi ciada pela erupção da China.

No momento em que este trabalho é concluído, surge uma interessante contenda comercial entre China e Argentina, fruto das barreiras que este último país aplicou a certos produtos chineses de origem industrial. Como resultado, em 28 de agosto de 2007, o governo chinês impôs represálias sobre os embarques argentinos de soja com base em razões fi tossanitárias, como o fi zera meses antes com os EUA28. Será interessante acompanhar o desenrolar desse caso para testemunhar até que ponto o poder relativo da China sobre a região deve fazer temer seu peso nas negociações bilaterais.

*Pesquisador (CNPq).

**Pesquisador do CEIDIE e Professor da Universidade de Buenos Aires.

1 ALTEMANI DE OLIVEIRA, H. China- Brasil: Perspectivas de cooperación Sur-Sur. Revista Nueva Sociedad, n. 203, 2006, p. 140.

2 Altemani, Op. Cit. p. 141.

3 GUTIÉRREZ BERMEDO, H. Balance y perspectivas de las relaciones de China con la Argentina, Brasil y Chile. In CESARIN, S., MONETA. C. (comp.) China: perspectivas del presente, desafíos del futuro. Buenos Aires: Universidad Nacional de Tres de Febrero, 2002. p. 130.

4 CORNEJO, R. América Latina ante el crecimiento económico de China. VI Reunión de la Red de Estudios de América Latina y el Caribe sobre Asia-Pacífico (REDELAP), octubre de 2003. p. 19.

5 CENTRO DE ECONOMÍA INTERNACIONAL (CEI), Base de datos estadístico. Disponível em: http://www.cei.mrecic.gov.ar/ home.htm. p. 14 e RIBEIRO, F. e POURCHET, H. Perfi l do Comércio Brasil-China. Revista Brasileira de Comércio Exterior, n. 79, ano XVIII, abril/junio de 2004. p. 14.

6 Elaboração própria com base nos dados do CEI.

7 Cornejo. Op. Cit. p. 19.

8 Elaboração própria com base nos dados do CEI.

9 Ribeiro ; Pourchet. Op. Cit. p. 14.

10 Ribeiro ; Pourchet. Op. Cit. p. 15.

11 SHIXUE, J. Una mirada china a las relaciones con América Latina. Revista Nueva Sociedad, n.° 203, 2006. p. 70.

12 Ribeiro; Pourchet. Op. Cit. p. 17.

13 Ribeiro; Pourchet. Op. Cit. p. 32.

14 Gutiérrez Bermejo. Op. Cit. p. 130.

15 CEI, 2007, p. 4.

16 IADB. The Emergence of China: Opportunities and Challenges for Latin America and the Caribbean. March, 2005. p. 57.

17 CEI, 2007, p. 17.

18 CEI, 2007, p. 17.

19 Ribeiro, Pourchet. Op. Cit. p. 18-19.

20 CEI, 2007, p. 4.

21 CEI, 2007, p. 8-10.

22 Gutiérrez Bermejo. Op. Cit. p. 131; IADB. Op. Cit. p. 193; CEI, 2007, p. 16.

23 Ribeiro, Pourchet. Op. Cit. p. 21.

24 IADB. Op. Cit. p. 53.

25 IADB. Op. Cit. p. 184.

26 IADB. Op. Cit. p. 188.

27 MESQUITA MOREIRA, M. Fear of China: Is there a future for manufacturing in Latin America? Working Paper N° 33, LAEBA, dezember, 2004. p. 16 y 20.

28 ÁMBITO FINANCIERO. Preocupante: China ya frenó 3 barcos con soja argentina, 28 ago. 2007.

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