COP de Doha e a segunda fase de Quioto: um “sucesso por definição”?

19 December 2012

Conclusão de negociações sobre medidas de longo prazo – com ressalvas e postergações, vale destacar –, prazo de 2015 para novo acordo climático global e aprovação da segunda fase para o Protocolo de Quioto. Considerando estes os três principais resultados da COP 18, este editorial discute as tensões subjacentes a tais decisões.

Apesar do receio de que as delegações chegaram à 18ª Conferência das Partes (COP, sigla em inglês), realizada em Doha, sem o senso de urgência necessário para que alcançassem progressos significativos, os negociadores lograram cumprir com o plano de trabalho da Conferência. Como planejado, as tratativas no âmbito do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Medidas de Cooperação de Longo Prazo (WG-LCA, sigla em inglês) foram concluídas – ainda que em um nível menos ambicioso –, e uma segunda fase do Protocolo de Quioto foi acordada.

A COP 18, encerrada em 7 de dezembro, culminou, ainda, com a definição de 2015 como prazo para a conclusão de um novo acordo climático global. Esse processo será amparado por um cronograma pautado em dois eixos de negociação: um voltado ao período pós-2020, quando entra em vigor o referido acordo; e outro, com vistas a aumentar o grau de ambição nas negociações ao longo dos próximos oito anos. O conjunto de acordos que compõem a Plataforma de Durban (ADP, sigla em inglês), resultante da COP 17, deverá cimentar esse processo de conversações.

Uma possível indagação relacionada a esses desdobramentos diz respeito ao grau de ambição do plano de trabalho para Doha: ora, parece plausível questionar o que foi deixado de fora para que esse plano fosse cumprido em sua integridade. Ainda, o foco não somente nos principais resultados da COP 18, mas também sobre as não-decisões nos permite identificar as tensões em jogo nas negociações climáticas.

“Segunda chance” a um já enfraquecido Quioto

As negociações voltadas a garantir um segundo período de compromissos sob o Protocolo de Quioto (1997) tiveram início em 1997. Nessa trajetória, muitas das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) – em especial os países desenvolvidos – passaram a reconsiderar seu apoio ao Protocolo, o que possui efeitos diretos sobre as decisões tomadas com relação ao referido mecanismo.

A conclusão das conversações no âmbito do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre o Protocolo de Quioto (WG-KP)[1] foram marcadas pela aprovação de um segundo período de compromissos. O primeiro período, expirado em 2012, incluía uma meta de redução de 5% nos níveis de emissões registrados em 1990 para 37 países industrializados e para os membros da União Europeia (UE).

Já a segunda fase do Protocolo de Quioto é válida para o período 2013-2020, ao final do qual um novo acordo climático deverá entrar em vigor. Na conferência de imprensa de apresentação dos resultados da COP 18, a secretária-executiva da UNFCCC, Christiana Figueres, destacou que a meta de redução de emissões foi elevada para 18% no segundo período. Além da interpretação otimista, existem outras possíveis: isso pode significar que esse percentual só foi possível dentro de um conjunto menor de países, ou mesmo uma resposta drástica para um problema agravado. Ainda, como veremos abaixo, o conjunto de países signatários não responde por parcela significativa das emissões globais, de modo que mesmo uma meta de redução de emissões mais ambiciosa pode ser insuficiente em termos globais.

A fim de tratar da escassez de compromissos vinculantes para os maiores emissores do mundo (como Estados Unidos e China), as Partes da UNFCCC concordaram, em Doha, que um dos eixos de trabalho da ADP se concentraria em elevar o grau de ambição das negociações climáticas antes que o acordo de 2020 entrasse em vigor.

Para alguns, a aprovação de um segundo período de compromissos para o Protocolo é suficiente para considerar a Conferência “um sucesso por definição” – conforme destacou a ministra do Meio Ambiente, Izabella Teixeira. Para a ministra brasileira, “[o] Protocolo de Quioto é mais do que um documento; ele expressa a convicção de que a mudança climática exige uma ação multilateral, a abordagem baseada em regras”[2].

Contudo, cabe ressaltar a perda de apoio de países como Canadá, Japão e Rússia para uma segunda fase de compromissos: na COP 18, apenas a UE e sete outros países desenvolvidos (Austrália, Bielorússia, Cazaquistão, Mônaco, Noruega, Suíça e Ucrânia) assinaram o segundo período de compromissos do Protocolo. Esse conjunto de países responde por menos de 15% das emissões mundiais de gases-estufa. Para grupos ambientalistas e alguns países em desenvolvimento, esse formato não é suficiente para conter o aquecimento global em até 2ºC acima dos níveis pré-industriais – limite até o qual, estima-se, efeitos climáticos catastróficos são evitados.

Fim de um processo, início de outro

Além do futuro do Protocolo de Quioto, a COP 18 privilegiou o encerramento dos trabalhos do WG-LCA[3]. Cabe destacar, entretanto, que tais negociações foram consideradas concluídas mesmo com a persistência de pontos contenciosos – como financiamento e medidas unilaterais[4], temas cujos debates foram postergados ou tiveram sua negociação transferida para outra instância da UNFCCC.

Em matéria de financiamento, a fonte de recursos constituiu o centro das divergências, assim como em COPs anteriores: Estados Unidos e UE recusaram-se a oferecer números precisos com relação ao financiamento para o período 2013-2020[5], sob o argumento de que têm enfrentado um quadro econômico crítico. Nesse sentido, o texto final de Doha apenas “encoraja” os países desenvolvidos a manterem ou aumentarem seus compromissos de financiamento rápido entre 2013 e 2015.

No caso das medidas unilaterais, o tema foi movido para o Fórum sobre o Impacto da Implementação de Medidas de Resposta, criado na COP 17 para fomentar debates a respeito das consequências de ações adotadas por países desenvolvidos com o objetivo de reduzir suas emissões.

Ademais, a incorporação da interface de tais medidas com o comércio ainda é incerta. Japão e China posicionaram-se contra a proposta de criação de um grupo de especialistas – composto pelo secretariado da UNFCCC, pela Organização Internacional da Aviação Civil (ICAO, sigla em inglês) e pela Organização Marítima Internacional (OMI) – para examinar a possibilidade de uso de medidas unilaterais como forma de gerar fundos fiscais para combater as mudanças climáticas.

De todo modo, o encerramento dos Grupos de Trabalho de Quioto e Medidas de Longo Prazo abre caminho para que os negociadores se concentrem nas discussões sobre a ADP, com vistas a articular um novo acordo climático até 2015, para que entre em vigor em 2020.

Um balanço sobre o que não foi decidido

Em seu discurso de encerramento, o presidente da COP 18 Abdullah bin Hamad Al-Attiyah afirmou aos delegados presentes que a reunião “abriu um novo caminho para ambições maiores e ações mais expressivas”. O calendário das negociações climáticas prevê uma reunião em Bonn (Alemanha), em abril de 2013, com o objetivo de encaminhar as tratativas para o futuro acordo climático global. O presidente da COP reconheceu, por outro lado, que o pacote desenhado permanece aquém daquilo que poderia ter sido alcançado.

No entanto, para compreender “aquilo que poderia ter sido alcançado”, parece necessário tecer uma breve análise acerca de mudanças na política das alianças entre os membros da UNFCCC. Com efeito, a COP de Doha foi marcada pela rearticulação da fronteira que tradicionalmente separou os países nas negociações climáticas. Nesse quadro, destaca-se o distanciamento entre países em desenvolvimento e Estados insulares. Estes últimos deixaram de priorizar a coordenação de sua agenda com os países em desenvolvimento, sob o argumento de que possuem pouco em comum com países emergentes como Índia e China.

Ainda, um novo grupo de negociações – composto por Chile, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Panamá, Peru e República Dominicana – pronunciou-se formalmente pela primeira vez em Doha. O grupo, denominado Associação Independente da América Latina e do Caribe, direcionou especial atenção ao tema de “perdas e danos” decorrentes de desastres climáticos, aos quais a região da América Central é considerada especialmente vulnerável[6].

O like minded group (“grupo de opiniões semelhantes”, em tradução livre), que reúne países em desenvolvimento, reafirmou sua defesa dos princípios da UNFCCC de “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”, tema também defendido em pronunciamentos do G-77+China, maior agrupamento de países em desenvolvimento[7].

Para completar esse quadro de múltiplas vozes no mundo em desenvolvimento, os países emergentes enfrentam – desde a Conferência de Copenhague de forma mais notória[8] – pressões crescentes com relação à adoção de compromissos vinculantes de redução de emissões, o que tem descolado esses países do G-77. As críticas direcionadas às economias emergentes não têm, entretanto, sido respondidas de forma alinhada por países como Brasil, China e Índia. Em parte, isso pode ser compreendido a partir dos elevados custos de um posicionamento comum nessa seara: no caso do Brasil, alinhar o discurso com China e Índia pode prejudicar os avanços obtidos pelo país sul-americano na temática da energia, uma vez que isso implica se aliar a países com matriz energética intensiva em consumo de petróleo e carvão. De todo modo, diante da posição defendida por muitos países desenvolvidos, de que qualquer novo acordo climático deve incluir metas vinculantes de redução de emissões inclusive para países em estágio avançado de desenvolvimento, os desdobramentos desse embate merecem atenção.

Assim, contemplar processos e opções fora das decisões tomadas na COP 18 permite conferir maior complexidade aos processos que tornam apenas algumas decisões possíveis, em detrimento de outras. A emergência de novos grupos, o distanciamento e o conflito entre países antes alinhados redesenham a geopolítica das negociações climáticas de forma que o plano de acordo pode parecer singelo demais para as dimensões do problema enfrentado.

Se partirmos da ideia de que o Protocolo de Quioto constitui um mecanismo eficiente ou colaborativo no processo de redução de emissões, optar pela segunda fase do Protocolo pode ser considerado um avanço. Ou até mesmo um “sucesso por definição”. No entanto, como vimos, apenas sete Partes da UNFCCC mais a UE foram incorporadas ao Anexo I do Protocolo de Quioto em sua segunda fase. Vimos também que tais países não respondem por parcela expressiva das emissões de gases-estufa mundiais. Da mesma forma, a conclusão de negociações sobre medidas de longo prazo foi possível porque acompanhada de ressalvas e adiamentos sobre temas historicamente contenciosos – que, portanto, assim o permanecem.

Isso talvez nos leve a uma conclusão um tanto menos otimista sobre os resultados da COP 18: o fato de que os negociadores cumpriram com o plano de trabalho não anula a percepção de que lhes faltou um “sentido de urgência” no tratamento do problema das mudanças climáticas.

[1] Ver: <http://unfccc.int/resource/docs/2012/cmp8/eng/l09.pdf>.

[2] Ver: <http://www.mma.gov.br/informma/item/8909-cop-18-termina-com-a-aprova%C3%....

[3] Ver: <http://unfccc.int/resource/docs/2012/cop18/eng/l14r01.pdf>.

[4] A inclusão do setor de aviação no Esquema de Comércio de Emissões da UE (EU-ETS, sigla em inglês), introduzida no início de 2012 e suspendida em novembro deste ano, constitui um exemplo de medida unilateral de mitigação das mudanças climáticas.

[5] Em Copenhague, os países desenvolvidos concordaram em fornecer US$ 10 bilhões por ano entre 2010 e 2012, em um sistema de financiamento rápido para o Fundo Climático Verde voltado a auxiliar países em desenvolvimento a iniciarem sua adaptação às mudanças climáticas. Com o mesmo intuito, e em uma abordagem de longo prazo, comprometeram-se com a criação de um fundo de US$ 100 bilhões em 2020.

[6] O tema de “perdas e danos” constituiu objeto contencioso de conversações em Doha. Para mais informações a respeito, ver: <http://ictsd.org/i/trade-and-sustainable-development-agenda/151445/>. Ver também: <http://www.laprensagrafica.com/C-A--pide-medir-perdidas-y-danos-por-camb....

[7] Cabe ressaltar que muitos países fazem parte de diversas coalizões simultaneamente, como no caso da Nicarágua, que, além de integrar o G-77, também se juntou ao “like-minded group”.

[8] Ver: <http://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/no-epicentro-de-copenhague...índia>.

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