Dar fim coerente a uma pauta vaga: o desafio de Doha

27 November 2012

Ao chegar a Doha, os negociadores da 18ª Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) encontram um clima diferente. Saem de cena a especulação da mídia, as questões de peso e, surpreendentemente, o pessimismo que caracterizou os três encontros anteriores sobre a questão climática, realizados em Copenhague, Cancún e Durban. De fato, a incerteza e a possibilidade de avanços consistentes nos debates fomentaram uma espiral de pressões e especulação negativas.

Em Doha a história é outra: ao invés da pressão habitual sobre as Partes por um acordo, a COP 18 focará na operacionalização da Plataforma de Durban. As duras negociações realizadas na cidade costeira da África do Sul durante a COP 17 resultaram em um novo pacto global sobre a questão climática. Desde então, porém, mudanças nas alianças, novas realidades políticas e a emergência de controvérsias trazem alguma incerteza para a realização da tarefa. Ademais, há outras expectativas entre os observadores. Há dúvidas quanto à capacidade das Partes de assentar as bases de um segundo período para o Protocolo de Quioto, assim como sobre a possibilidade de conclusão das negociações do Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Medidas de Cooperação de Longo Prazo (AWG-LCA, sigla em inglês), conforme acordado em 2011.

De todo modo, qualquer cenário delineado para a COP de Doha deve atentar para os membros capazes de determinar o rumo dos debates, com destaque para China e Estados Unidos, os dois principais emissores de gases de efeito estufa (GEEs).

Obama: fase II

A delegação dos Estados Unidos chegará a Doha motivada pela vitória eleitoral do presidente Barack Obama. Desde 2009, a tímida atuação do país nas reuniões da UNFCCC contrariou as expectativas de que o governo Obama desempenharia um papel de liderança nas negociações. Contudo, desastres naturais como o furacão Sandy podem levar a uma postura mais ativa por parte de Washington.

Em sua primeira conferência de imprensa após a confirmação da vitória eleitoral sobre o candidato republicano Mitt Romney, Obama declarou que “a mudança climática é real, é influenciada pela ação humana e pelas emissões de carbono”. O presidente também enfatizou a obrigação da sociedade estadunidense com as futuras gerações: “algo precisa ser feito”, afirmou. Por outro lado, Washington lembrou que a questão das mudanças climáticas não será priorizada em detrimento de temas como a criação de empregos ou a recuperação da economia.

Compromissos vinculantes para todos?

De semelhante relevância para as negociações climáticas, o Congresso do Partido Comunista da China escolheu Xi Jinping para suceder o governo de Hu Jintao, que se estendeu por dez anos. Jinping deverá manter uma política semelhante com relação às mudanças climáticas. É certo, entretanto, que o país será observado de perto a esse respeito. Em particular, há expectativa quanto ao papel da China nas iniciativas dos países em desenvolvimento (PEDs) para a inclusão do princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas” na Plataforma de Durban. O acordo final obtido na COP 17 não cita explicitamente o referido princípio.

Um consenso quanto ao princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas” será dos mais difíceis. Embora a maioria dos membros concorde que os países industrializados possuem uma responsabilidade histórica no tema, algumas economias emergentes têm se aproximado rapidamente do padrão de emissões das nações mais poluidoras. Recentemente, a China – principal emissora de GEEs do mundo – ultrapassou a Rússia e tornou-se a vice-líder em emissões acumuladas, atrás apenas dos Estados Unidos.

O grupo BASIC – composto por Brasil, África do Sul, Índia e China – tem enfatizado a importância da responsabilidade histórica desde as discussões de Durban, estratégia que deverá persistir em Doha. Em contraposição, Canadá, Estados Unidos e Japão defendem um acordo que preveja compromissos vinculantes para todos os principais emissores de GEEs. Devido à rejeição desse princípio, os Estados Unidos decidiram não apoiar o Protocolo de Quioto, cuja primeira fase termina em finais de 2012. Mesmo entre os PEDs existe resistência quanto à adoção do princípio. Preocupados com o aumento no nível dos oceanos, um grupo de Estados localizados em pequenas ilhas (SIDS, sigla em inglês) tem defendido maior ambição nos debates, com uma participação mais ativa das economias emergentes nos esforços de mitigação.

Um futuro para Quioto?

A possibilidade de implementação da segunda fase do Protocolo de Quioto será observada de perto na COP 18. Embora a Plataforma de Durban tenha sido concebida para dar sequência a Quioto, os termos do acordo não serão finalizados até 2015. Além disso, a Plataforma de Durban só passará a valer em 2020, o que torna necessário o estabelecimento de uma extensão para Quioto.

Antes, porém, é preciso convencer os principais emissores de GEEs: atualmente, esse grupo está dividido entre os que não contraíram compromissos vinculantes na primeira fase de Quioto e aqueles desinteressados em estender o Protocolo. Canadá, Japão e Rússia, signatários da primeira fase de Quioto, já notificaram que não participarão do regime nos próximos oito anos. A Austrália e a União Europeia (UE) disseram que poderão integrar um “Segundo Quioto”, mas que, sem a participação de mais países desenvolvidos (PDs), os resultados serão bastante inferiores ao necessário para manter o aumento das temperaturas globais médias em cerca de 2°C em comparação com os níveis pré-Revolução Industrial.

Sai o AWG-LCA, entra a Plataforma de Durban?

As discussões sobre a melhor forma de operacionalizar o mandato de Durban ocuparão uma posição de destaque na COP 18. No entanto, será necessário acelerar as negociações no âmbito do AWG-LCA, a fim de permitir avanços na Plataforma de Durban. Até o momento, é incerto como as questões controversas no AWG-LCA serão discutidas em tão pouco tempo.

Como de costume, questões relativas ao financiamento deverão ocupar o centro das negociações na Conferência. Temas relevantes incluem a plena operacionalização do Fundo Verde para o Clima (GCF, sigla em inglês), bem como uma série de temas comerciais. A segunda edição do “Fórum sobre o Impacto da Implementação das Medidas de Resposta” – criado na COP 17 – tratará das possíveis consequências das estratégias dos PDs para reduzir suas emissões. Originalmente focado na perda de receitas por parte dos Estados exportadores de petróleo, o fórum de discussão passou a considerar outros efeitos, como a adoção de mercados de carbono – tal qual o sistema de comércio de emissões (ETS, sigla em inglês) da UE.

Outro tema que provavelmente será debatido em Doha diz respeito às “medidas unilaterais” de combate à mudança climática – ponto já discutido, mas não resolvido, no AWG-LCA. Entre os PEDs, existe o desejo de que as medidas unilaterais deixem de ser abordadas apenas no fórum e adquiram um novo status nas negociações. Vale lembrar que o fórum será extinto na COP 19, a menos que seus participantes decidam estender a iniciativa. Resta saber como as questões ali discutidas seguirão na pauta das negociações, na hipótese de que o fórum seja encerrado.

Questões ligadas à tecnologia avançam

Espera-se progresso nas tratativas dos temas relacionados à tecnologia, com a adoção de funções adicionais para os componentes do Mecanismo Tecnológico, instituído em Cancún, na COP 16. O Comitê Executivo de Tecnologia – braço político do Mecanismo – recomendará “atividades que agreguem tecnologias ao domínimo público”, ajustando uma omissão do mandato original. Fortemente apoiada pelos PEDs, a referência às tecnologias no “domínio público” ocupou um papel privilegiado em várias decisões da UNFCCC sobre transferência de tecnologia, mas foi excluída do estabelecimento do Mecanismo.

Ainda, o Centro e Rede de Tecnologia do Clima (CTCN, sigla em inglês) – braço operacional do Mecanismo – deverá incorporar a função adicional de capacitação para avaliações tecnológicas. Ademais, o CTCN ficará encarregado de identificar tecnologias disponíveis que auxiliem os países em sua busca por desenvolvimento de baixo carbono. A iniciativa responde ao receio de alguns PEDs de que o CTCN impusesse a adoção de tecnologias controversas ou caras, desconsiderando as necessidades específicas de cada sociedade.

Propriedade intelectual no radar

O papel dos direitos de propriedade intelectual na transferência de tecnologias utilizadas na mitigação e na adaptação à mudança climática tem sido alvo de disputas entre os negociadores. Em Doha, não será diferente. Atualmente, são duas as opções discutidas sobre a melhor forma de lidar com a relação entre direitos de propriedade intelectual e o desenvolvimento e a transferência de tecnologia.

A primeira opção – defendida pelos PEDs – exorta os membros a “considerar os temas de direitos de propriedade intelectual relacionados à tecnologia como uma barreira para o desenvolvimento e a transferência de tecnologias sob o processo organizado pela Convenção”. Ademais, defende o estabelecimento de um fórum de discussão sobre o tema, bem como a “cooperação para empreender uma série de medidas destinadas a tratar do tema dos direitos de propriedade intelectual, conforme as necessidades”. Por outro lado, concede a regimes como a Organização Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI) e a OMC o papel de conselheiras no processo, respondendo a uma demanda dos PDs.

A outra opção não menciona os direitos de propriedade intelectual. Esta tem sido a posição tradicionalmente adotada por muitos PDs, que alegam que a UNFCCC não é o fórum mais adequado para discutir assuntos relacionados aos direitos de propriedade intelectual. O principal argumento é a absoluta ausência de menções aos direitos de propriedade intelectual no mandato do Mecanismo Tecnológico.

O que esperar do futuro?

Embora poucas surpresas sejam esperadas, é certo que as Partes incrementaram seu esforço ao longo de 2012, e a maioria dos observadores concorda: os negociadores desembarcarão em Doha com as mangas arregaçadas. O limitado progresso obtido no encontro de Bonn (Alemanha), em junho de 2012, foi superado graças ao trabalho duro executado em Bangkok, na busca por um texto melhor para a COP 18. As próximas duas semanas revelarão se o trabalho foi bem-sucedido.

Reportagem ICTSD

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