Discricionariedade e protecionismo: a política comercial da Argentina na década kirchnerista

10 July 2014

Em perspectiva comparada, o desempenho econômico e social da Argentina no longo prazo pode ser considerado um fracasso. Entre 1870 e a década de 1930/1940, em um contexto de abertura econômica, o produto interno bruto (PIB) per capita da Argentina se aproximou sistematicamente daquele observado nos países industrializados. Desde então, porém, a distância só aumentou. Se para muitos a Coreia do Sul é vista como o milagre econômico do século XX, a Argentina é o principal exemplo contrário[1].

 

Um caso concreto dessa realidade é encontrado na comparação entre as trajetórias da Argentina e da Austrália, que ilustra como a Argentina desaproveitou os últimos 144 anos, apesar das diversas oportunidades históricas. Em 1870, a renda per capita na Argentina equivalia a 40% do PIB per capita australiano. Nas seis décadas seguintes, o rápido crescimento argentino levou à progressiva convergência entre ambas as sociedades, tendência observada até os anos 1930. Desde então, um declínio constante levou ao retorno da proporção encontrada no século XIX: em 2012, o PIB per capita da Argentina voltou a equivaler a 40% da renda australiana.  

 

Este artigo discute o fracasso argentino partindo de uma análise das políticas comerciais adotadas pelo país ao longo do período. Nas últimas oito décadas, a Argentina adotou políticas altamente protecionistas, abandonando o modelo adotado nos tempos de rápido crescimento econômico. As consequências dessa transformação, discutidas pela literatura dedicada ao tema[2], são conhecidas: aumento da desigualdade, corrupção, desvios alocativos e estagnação econômica. 

 

Políticas comerciais desde 2003

 

Após uma década marcada pela implementação de políticas liberalizantes, a Argentina enfrentou uma grave crise, responsável pelo colapso da convertibilidade entre o peso argentino e o dólar em 2001. Em resposta à situação, as políticas protecionistas voltaram com força. De fato, o governo peronista liderado por Néstor Kirchner dedicou-se a impor barreiras a uma economia aberta nos anos 1990 por outro governo peronista. A partir disso, é possível constatar, primeiramente, a falta de uma orientação clara do Partido Justicialista em relação aos rumos da política comercial argentina.

 

Seria um erro, ademais, atribuir aos peronistas a exclusividade na defesa do protecionismo do país. Afinal, a maior parte dos governos desde 1940 defendeu o estabelecimento de barreiras. Da mesma forma, a guinada protecionista empreendida pelos governos de Néstor e Cristina Fernández de Kirchner não foi desafiada com intensidade por grupos de interesse locais ou pela comunidade internacional.

 

Barreiras à importação: licenças e controles cambiais

 

As licenças de importação foram o primeiro instrumento adotado pelos governos do casal Kirchner para limitar a aquisição de bens e serviços do exterior. Recentemente, controles sobre o mercado cambial afetaram ainda mais as relações comerciais com o exterior. Com o tempo, o governo argentino transformou a natureza de suas licenças de importação: de um instrumento para garantir aderência às regras da Organização Mundial do Comércio (OMC), algo previsto pelas regras multilaterais, estas passaram a ser usadas como um instrumento de proteção discricionária. Se, nos primeiros meses do governo Néstor Kircher, uma limitada lista de produtos era protegida por licenças não automáticas, em 2011, estes já alcançavam a marca de 650. O desmantelamento desse complexo sistema, por sua vez, foi precedido pela introdução de importantes restrições ao mercado cambial. 

 

As estatísticas ilustram a extensão do protecionismo argentino: em 2011, 21% das importações do país eram reguladas por licenças, ao passo que 0,5% do total era coberto por medidas antidumping. Setores como os de automóveis, bens de capital, brinquedos, eletrônicos, papelaria e livros foram definidos como prioritários para a imposição de restrições. As licenças passaram a ser usadas, ademais, para a negociação de metas de investimento com firmas específicas, cabendo ao governo garantir que a proteção seguiria caso a iniciativa privada fizesse sua parte. Na atualidade, as barreiras resultam dos controles ao mercado cambial implementados no fim de 2011, sistema administrado de forma altamente discricionária.   

 

Em uma economia mundial integrada, controles discricionários têm a capacidade de paralisar linhas de produção inteiras e, consequentemente, trazer efeitos negativos para o crescimento econômico do país. Tal realidade, somada a um peso argentino valorizado graças aos controles estatais, ajuda a explicar, ao menos parcialmente, a atual recessão da Argentina. Dada a letargia da comunidade internacional diante das políticas dos governos Kirchner, até o momento, Buenos Aires tem sido um free rider das regras multilaterais.

 

Barreiras à exportação: impostos e controles

 

Governos protecionistas na Argentina têm recorrido habitualmente à extração de uma parcela da renda da terra por meio de impostos à exportação e controles discricionários às vendas ao exterior por parte do setor primário. Desde o início do século XXI, termos de troca excepcionalmente altos – não observados desde 1900 – facilitaram a implementação de consideráveis barreiras à exportação. A Tabela 1 apresenta tanto as alíquotas formais de impostos quanto as alíquotas equivalentes derivadas dos controles sobre trigo, milho e carne bovina, os produtos mais afetados pelo intervencionismo estatal. Os números encontrados na última linha mostram que, atualmente, a Argentina possui uma das maiores barreiras à exportação do mundo, algo que causou importantes danos ao setor agropecuário nacional. De fato, as restrições não se limitam aos produtos enumerados acima: outras commodities, como a soja e os óleos vegetais, também são afetados por impostos de exportação superiores a 30%.

 

Em resumo, os governos de Néstor e Cristina Kirchner devolveram a Argentina à rota protecionista responsável por boa parte do atraso econômico sofrido pelo país desde a década de 1940. Os custos desse intervencionismo, porém, seguem incertos: a ausência de estatísticas confiáveis dificulta o cálculo de dados fundamentais, como os efeitos das restrições sobre a criação de empregos, difusão tecnológica ou corrupção derivada dos controles ao intercâmbio comercial. Para que reformas sejam empreendidas, é fundamental que tais consequências sejam melhor estudadas.

 

Retaliação

 

As reações às políticas protecionistas da Argentina podem ser classificadas a partir dos seguintes critérios: i) respostas alinhadas com as regras e procedimentos da OMC; e ii) ações descoladas da lógica do sistema multilateral do comércio. Ademais, a análise das interações entre o governo argentino e seus parceiros deve levar em conta seu grau de efetividade na mudança dos rumos definidos na Casa Rosada.

 

Brasil e China

 

Brasil e China fornecem dois exemplos de retaliações "efetivas" baseadas nos compromissos assumidos pela Argentina junto à OMC. Em 2011, por exemplo, o governo brasileiro reagiu à imposição de licenças não automáticas de importação para carros por parte de Buenos Aires, retaliando por meio de medidas idênticas. Tendo em vista a natureza bilateral do comércio de automóveis no Mercado Comum do Sul (Mercosul), os efeitos de tal conflito são isolados às economias argentina e brasileira.

 

No entanto, as disputas comerciais entre os membros do Mercosul geralmente ocorrem longe dos corredores de Genebra. Em contraste com a estratégia brasileira, o Uruguai prefere discussões entre presidentes, a fim de limitar os eventuais danos de um conflito prolongado. Evidência desse comportamento é a negativa da diplomacia uruguaia em apoiar outros países na OMC em suas queixas contra a Argentina – muito embora Montevidéu também seja afetada pelas barreiras de importação impostas pelos governos dos Kirchner.

  

A fim de influenciar uma mudança nas decisões da Argentina, a China adotou uma posição mais discreta que aquela empreendida pelo governo brasileiro. Sua opção foi embargar importações de soja do país, sob o argumento de que estas não respeitavam padrões sanitários e fitossanitários. Ao longo de 2011, tais restrições sobre as vendas de soja argentina levaram os preços de exportação do produto a caírem cerca de US$ 50 por tonelada métrica, reduzindo os recursos disponíveis para o governo. Em resposta, a Argentina decidiu limitar as restrições às importações de produtos chineses.

 

Países que respeitam as regras

 

Em 27 de maio de 2013, a OMC anunciou que um grupo de membros iniciara uma disputa comercial contra a Argentina devido a violações em um número de obrigações incluídas em diversos acordos, tais como o Acordo sobre Licenças de Importação, o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), o Acordo sobre Salvaguardas e o Acordo sobre Investimentos. Entre os Estados demandantes estão China, Equador, Estados Unidos, Guatemala, Índia, Tailândia e Turquia.

 

A disputa foi precedida por anos de reclamações infrutíferas por outros membros da OMC no Comitê sobre Licenças à Importação. A controvérsia deve ser encerrada em 2015 ou 2016, mais de uma década após a introdução das primeiras licenças de importação e, portanto, dez anos após as primeiras queixas. Isso mostra que as regras e os compromissos no âmbito da OMC são efetivos para países que querem manter regimes comerciais abertos, mas não para países como a Argentina, ansiosos por retornar aos velhos tempos da política de substituição de importações.

 

Considerações finais

 

Para tecermos considerações a respeito do futuro das políticas adotadas pela Argentina em matéria de comércio, dois cenários merecem atenção: de um lado, a manutenção dessas políticas; de outro, a promoção de reformas. Seguir na mesma rota, reduzindo algumas distorções, significaria afrouxar os controles cambiais e as barreiras à exportação. O poder discricionário dos funcionários públicos, porém, seria mantido. Não por acaso, é generalizado o silêncio entre os participantes do jogo político argentino quando o assunto é maior integração à economia mundial. Tal comportamento reflete uma cultura industrialista e urbana, assentada em "princípios nacionalistas" e na "defesa da criação de empregos" como argumentos principais para justificar a proteção.

 

Para além disso, dado que os cerca de US$ 10 bilhões arrecadados e administrados pelo Executivo argentino todos os anos são, em grande medida, direcionados segundo os desejos do grupo dominante, é natural que haja imobilidade institucional. Some-se a isso a longa tradição de "compra de votos" como forma de reter poder na cultura política argentina. Finalmente, os setores industriais mais próximos ao governo tampouco parecem muito interessados em amplas reformas, devido aos benefícios de curto prazo derivados desse relacionamento.

 

A alternativa seria a implementação de reformas estruturais e institucionais, incluindo o desmantelamento de todos os controles burocráticos sobre importações e exportações, a liberalização da taxa cambial e a restituição do papel desempenhado pela tarifa comum do Mercosul como um primeiro passo para a progressiva liberalização comercial. Tal abertura poderia ocorrer tanto com a assinatura de tratados bilaterais quanto com negociações regionais.

 

Ao mesmo tempo, deveria ser criado um escritório encarregado de administrar os pedidos de proteção fundamentados nas regras da OMC. Nos últimos dez anos, nenhuma das políticas adotadas pelo governo argentino foi justificada segundo critérios socioeconômicos ou enfrentou um desafio judicial sério. Qualquer política liberalizante deverá lidar, necessariamente, com o alto grau de discricionariedade existente na Argentina, fonte de exageros por parte dos funcionários públicos.    

 

* Elías Baracat é economista. Ocupou as seguintes posições no governo da Argentina: sub-secretário de Comércio Interior, presidente da Comissão Nacional de Defesa da Concorrência e presidente da Comissão Nacional de Comércio Exterior.

 

** J. Michael Finger é ex-diretor do Grupo de Pesquisa em Política Comercial do Banco Mundial.

 

*** Raúl León Thorne é membro fundador da Comissão sobre Antidumping e Salvaguardas do Instituto Nacional de Defesa da Concorrência e da Proteção da Propriedade Intelectual (Indecopi) do Peru. Integrou inúmeros painéis da OMC.

 

**** Julio J. Nogués é pesquisador, membro da Academia Nacional de Economia (Argentina) e ex-representante Econômico e Comercial da Argentina nos Estados Unidos.


[1] Este artigo é parcialmente baseado em nosso livro publicado em 2013, intitulado Sustaining Trade Reform: institutional lessons from Argentina and Peru.

[2] Para exemplos de discussão sobre o tema, ver estudo de C. Díaz Alejandro, Ensayos sobre la historia económica argentina, publicado em 1975. Disponível em: http://bit.ly/1nM3RuE. Ver também: Nogués, J. Agro e Industria: del centenario al bicentenario. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 2011.

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