Diversificação de exportações e mudanças climáticas: superando limitações

9 April 2012

A menos que haja um acordo sobre o sucessor do Protocolo de Quioto, que expira em 2012, persiste uma ambiguidade considerável em relação a potenciais conflitos entre os regimes de comércio e mudanças climáticas. Devido a essa incerteza, os países da África subsaariana – principalmente países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs) e economias pequenas e vulneráveis (SVEs, sigla em inglês) – precisam estar preparados para defender seus interesses comerciais de maneira defensiva e ofensiva. Essa abordagem faz-se necessária para assegurar que as medidas de mitigação das mudanças climáticas adotadas por países desenvolvidos (PDs) promovam – e não prejudiquem – as estratégias de diversificação de exportação existentes nos PMDRs.

O sucesso do crescimento econômico orientado para a exportação no período pós-guerra foi amparado por mudanças nos padrões de produção, abertura de mercado e preferências comerciais. À medida que os países se integraram à economia global nas últimas décadas, os fluxos comerciais tornaram-se, de um lado, mais fragmentados e, de outro, mais coordenados em cadeias de valor globais e em outros tipos de redes regionais de produção.

Nesse contexto, as vantagens comparativas constituem um conceito complexo, dotado de dimensões temporais e espaciais e sujeito à influência das políticas públicas. Apesar de alguns casos de sucesso, a capacidade de muitos países subsaarianos de acessar o setor exportador contemporâneo é limitada e continua, no mínimo, frágil. Os esforços para diversificar exportações não têm se mostrado muito bem sucedidos, mesmo em condições econômicas favoráveis.

Os anos 2000 foram caracterizados por alterações nos padrões de consumo, posto que o poder de compra dos países recentemente industrializados e de outras economias emergentes passou a adquirir uma importância crescente em relação aos mercados do Norte. Essas mudanças têm resultado, por exemplo, em aumentos no preço de commodities – fenômeno que reduz os incentivos para a diversificação das exportações. A transformação nos padrões de oferta e demanda foi, em certa medida, acelerada pela crise financeira global, mas também se insere no contexto de mudança nas relações comerciais Norte-Sul, a qual pode ser evidenciada pela proliferação de acordos regionais de comércio.

Os processos de diversificação das estruturas produtivas dependem de um ambiente favorável ao comércio exterior e da capacidade dos países de adotar e se adaptar a novas tecnologias importadas. Apesar da relevância de alguns componentes de estratégias bem sucedidas de diversificação de exportação, o cenário comercial em que atualmente estão inseridos os países de industrialização recente é bastante distinto.

Além dos desafios tradicionais colocados à diversificação das exportações, existe a questão das mudanças climáticas. Os países da África subsaariana devem adaptar-se aos efeitos físicos das mudanças climáticas – tais como mudanças nos padrões pluviométricos, aumento na temperatura global e da probabilidade de catástrofes –, bem como conformar-se às alterações regulatórias relacionadas à mitigação dos efeitos causados pelo aumento na temperatura global.

A severidade desses efeitos sobre os exportadores deve variar de acordo com o produto e o Estado. Para alguns países subsaarianos, o efeito agregado de todas essas transformações significa que os caminhos anteriormente percorridos para diversificar as exportações podem não mais ser viáveis e, por conseguinte, são necessárias novas estratégias. De modo geral, tais estratégias envolvem pensar como aumentar a resiliência das estruturas produtivas já existentes, à luz do imperativo de adequação aos esforços globais de mitigação das mudanças climáticas.

Abordando as novas limitações físicas e regulatórias

Mesmo se as medidas mais ambiciosas para lidar com as mudanças climáticas forem adotadas, estima-se que a temperatura global aumente pelo menos 2ºC até o fim do século XXI – ou antes disso[1]. Embora se saiba que os efeitos das mudanças climáticas variam de acordo com o produto, o país e a cadeia produtiva, cabe destacar que os produtores agrícolas inevitavelmente sofrerão tais adversidades de forma mais acentuada. Por exemplo, calcula-se que alguns países da África subsaariana terão sua produção agrícola reduzida em até 20% caso as mudanças climáticas continuem em seu ritmo atual – quadro que certamente prejudicará as receitas provenientes das exportações desse setor. Ainda, o preço das commodities deve se tornar mais volátil, trazendo sérias implicações para a gestão macroeconômica.

Diante da alta probabilidade de que os choques adversos relacionados ao clima se tornem cada vez mais frequentes, é preciso que os mecanismos existentes para auxiliar os exportadores de commodities no tratamento desses problemas sejam atualizados e aprimorados. Nessa direção, a Unctad sugere o estabelecimento de um sistema financeiro anticíclico para países dependentes de commodities de baixo valor agregado, a fim de tratar dos choques externos envolvendo reservas físicas e virtuais[2]. Esses mecanismos poderiam ser desenvolvidos ex ante – e não ex post –, levando em conta novos indicadores de vulnerabilidade relacionados às mudanças climáticas. Existem outras formas de tornar as estruturas produtivas existentes mais resilientes, como a melhoria dos mecanismos de seguros.

Os programas de assistência técnica devem implicitamente preparar os países para quaisquer desafios associados ao ambiente comercial. Contudo, algumas mudanças podem ser tão significativas e incertas que o apoio comercial deve tomá-las em consideração de forma explícita. O programa Aid for Trade, por exemplo, visa a disponibilizar bens públicos globais, de modo similar ao financiamento para mitigação e adaptação nas mudanças climáticas. No entanto, qualquer objetivo que venha a ser delineado no âmbito do Aid for Trade com vistas a aumentar a resiliência das estruturas produtivas aos efeitos físicos das mudanças climáticas requer a captação de recursos adicionais, a fim de evitar desvios de montantes direcionados a necessidades já existentes. Para assegurar esses fundos adicionais, bem como para evitar potenciais atritos entre demandas e agendas conflitantes, é preciso que algumas questões de governança sejam resolvidas.

A Organização Mundial do Comércio (OMC) não possui normas específicas a respeito de mudanças climáticas – apesar dos possíveis conflitos entre os regimes de comércio e clima. Tanto a nova versão do Esquema de Comércio de Emissões (ETS, sigla em inglês) da União Europeia (UE) como a recente Lei sobre Energia Limpa e Segurança dos Estados Unidos da América (EUA) exigem que os importadores participem dos esquemas de comércio de emissões e comprem permissões de emissão de acordo com o teor de carbono contido nos bens comercializados nesses mercados. Essa dinâmica deve operar mesmo que os países importadores não tenham assumido nenhum compromisso de redução de emissões sob o Protocolo de Quioto. Se os importadores não comprarem créditos de carbono, ajustes aduaneiros na fronteira (BTAs, sigla em inglês) serão adotados para manter a paridade competitiva entre os produtos nacionais e os importados.

É provável que os BTAs violem as regras de não discriminação comercial da OMC, tendo em vista que impõem um tratamento diferenciado aos produtos com base na origem e no modo de produção. Tal incompatibilidade possivelmente levará a disputas no âmbito do mecanismo de solução de controvérsias da OMC. Com o objetivo de contrapor ou evitar a imposição de BTAs por parte dos PDs, os países em desenvolvimento (PEDs) podem adotar a tributação sobre emissões de carbono, o que resultaria na manutenção de receitas dentro do país, ao invés da transferência destas aos países importadores. Tal abordagem colocaria em um patamar de igualdade os produtos que estão sujeitos a alguma regulação de carbono e aqueles que não estão. Uma estratégia similar poderia ser utilizada em resposta à inclusão do setor de aviação civil ao ETS europeu.

Ainda, podem ser necessárias estratégias voltadas a assegurar acesso ao ETS e ao mercado de carbono da UE – o qual é o maior comprador de certificados de redução de emissões (CERs) oriundas de PEDs sob o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)[3]. Na ausência de um ambicioso acordo climático pós-2012, o acesso ao ETS deve se restringir aos PMDRs a partir de 2013[4], o que proporcionaria uma excelente oportunidade de acesso a mercado para os países da África subsaariana, principalmente se a UE incluir o setor florestal a partir de 2020, conforme esperado.

O Mecanismo de Redução de Emissões de Carbono causadas por Desmatamento e Degradação (REDD) também representa um novo mercado para os produtos existentes, tendo em vista que os CERs podem ser obtidos mediante o aperfeiçoamento do manejo de reservas florestais e dos processos de sequestro de carbono. A incorporação do carbono terrestre ao ETS poderia fornecer novas oportunidades de mercado para os produtores agrícolas subsaarianos. Porém, um sistema regulatório apropriado precisa ser desenvolvido para dar suporte a esse comércio. O comércio em CERs constitui um pagamento por um serviço, o que significa que diferentes regras são aplicadas em relação à tradicional regulamentação comercial. Até hoje, a África subsaariana possui acesso restrito ao MDL devido às barreiras técnicas e financeiras.

A adesão aos novos padrões de emissão de carbono resultará em custos de adaptação e/ou mudanças nos modos de produção, assim como na harmonização desses padrões em relação a diferentes produtos e mercados. Se a todos os insumos forem atribuídos preços que reflitam sua escassez e deseconomias externas, o redirecionamento para os produtores mais eficientes ajudará na mitigação das mudanças climáticas, assim como aprimorará as perspectivas de desenvolvimento. Todavia, nada disso será possível se os PEDs não demonstrarem que possuem custos de carbono reduzidos.

Nesse sentido, as iniciativas com vistas à facilitação do comércio – como o programa Aid for Trade – poderiam desempenhar um papel importante na assistência aos países subsaarianos para a definição e o cumprimento de padrões de emissão de carbono. A Convenção-Quadro das Nações Unidas para Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) já desenvolveu diretrizes sobre como medir o conteúdo de carbono do solo, o que sinaliza a necessidade de que sejam feitas outras conexões entre comércio e mudanças climáticas.

Considerações finais

Os formuladores de política precisam atentar não somente para as lacunas existentes entre os regimes de comércio e mudanças climáticas, mas também para as potenciais sinergias envolvendo tais regimes.

No caso da África subsaariana, isso adquire importância ainda maior, uma vez considerado o quadro econômico dos países dessa região. Devido ao pequeno porte de suas economias, o mercado doméstico é caracterizado por uma limitada economia de escala, de modo que o comércio desempenha um papel central no crescimento nesses países. Assim, a adoção do regime de mudanças climáticas pós-2012 pode facilitar – e não prejudicar – o processo de diversificação das exportações, desde que sejam realizadas as reformas estruturais necessárias, agora mais urgentes.

Tradução e adaptação de artigo a ser publicado no Bridges Africa, Vol. 1, No. 3.

* Pesquisadora do Overseas Development Institute (ODI), sediado em Londres.

[1] Para uma análise dessas diferentes projeções, ver: http://www.ictsd.org/sites/default/files/news/2010/01/climate-change-agriculture-and-aid-for-trade-executive-summary1.pdf.

[2] Ver: www.unctad.org/en/docs/ldc2010_en.pdf.

[3] Para um panorama dos mercados de carbono e uma análise acerca do funcionamento do MDL e do ETS, ver: Keane, J.; Potts, G. Achieving Green Growth in a Carbon Constrained World. ODI: Londres, 2008.

[4] Ver: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/financial_operations/pdf/sec_2011_487_final_en.pdf.

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