Energias limpas: do discurso oficial aos incentivos econômicos e legais

9 April 2012

No contexto da centralidade das energias limpas na agenda internacional, este artigo discute a experiência de China, Estados Unidos da América (EUA) e União Europeia (UE), com foco em três dimensões de desenvolvimento do tema: discurso oficial, metas resultantes deste e mecanismos de incentivo utilizados para atingi-las. A análise argumenta que a morosidade no estabelecimento de metas claras e de um marco regulatório estável contribui para limitar os estímulos a investimentos ainda maiores no setor.

Desde o início do século XXI, tem crescido a importância das políticas internas de estímulo ao desenvolvimento de tecnologias limpas. Um dos setores em que as iniciativas públicas e privadas têm se concentrado é o energético. Com efeito, a mudança gradual da matriz energética e o aumento da eficiência em seu uso têm mobilizado número crescente de países. São diversos os motivos para tal orientação, entre os quais se ressalta a preocupação com a dependência econômica dos combustíveis fósseis e a associação da economia verde com a possibilidade de criação de empregos.

Entender as decisões de cada governo na matéria e as razões para a diversidade institucional resultante exige a apreensão das distintas dimensões de uma política de estímulo ao desenvolvimento de energias limpas. O primeiro nível, composto pelas orientações gerais, inclui as declarações oficiais dos chefes de Estado e diplomatas em temas como energia e meio ambiente. Diretamente relacionadas a essas diretrizes encontram-se as metas e objetivos específicos determinados por cada governo. Finalmente, o terceiro nível equivale aos incentivos concedidos aos agentes, na forma de subsídios, isenções tributárias ou por meio da criação de novas regras.

Com base na experiência de três protagonistas no tema – China, EUA e UE –, o presente artigo aborda a relação entre tais dimensões. Aos Estados, estão disponíveis duas estratégias principais: i) a consolidação de um ambiente institucional estável, capaz de nortear as ações dos empreendores privados; e ii) o investimento público. A ausência de regras e parâmetros estáveis, nesse sentido, acaba por realçar o papel estatal no fornecimento de recursos para a transformação da matriz energética.

Os princípios

Os parâmetros para o estabelecimento de políticas verdes derivam dos compromissos assumidos junto à comunidade internacional e do projeto estratégico perseguido pelos Estados. Ambas as dimensões são mutuamente influenciadas, sendo, por sua vez, moldadas pela “visão de mundo” das elites de cada país. Exemplo disso pode ser encontrado nos EUA: no governo George W. Bush, as orientações gerais para a área energética seguiam a sua doutrina de defesa. Nesse sentido, as principais leis aprovadas no período – como a Lei de Política Energética (2005) e a Lei de Segurança e Independência Energética (2007) – objetivavam diminuir a dependência estadunidense da importação de energia. Embora houvesse a preocupação com a diversificação da matriz energética, também foram concedidos incentivos à produção de combustíveis fósseis no Golfo do México.

Ao assumir a Presidência em 2009, Barack Obama propôs, por meio do documento New Energy for America, mudanças na política energética dos EUA. A principal foi o reconhecimento do desafio representado pelas mudanças climáticas, associando-o às prioridades herdadas da administração anterior. Com isso, a preocupação com a dependência enérgica estadunidense adquiriu uma abordagem renovada, com a adição do compromisso de substituição progressiva dos combustíveis fósseis. No Discurso sobre o Estado da União de 2012, Obama reafirmou essa posição, ao defender o fim dos subsídios à indústria do petróleo e o uso dos recursos para financiar o desenvolvimento e a produção de energias limpas.

Na China, as autoridades somente passaram a relacionar as diretrizes de eficiência energética com a política de combate ao aquecimento global a partir de 2006. Um marco dessa nova orientação foi a Lei de Energias Renováveis, que estabeleceu as bases para uma política de fomento às energias limpas. Em 2007, o governo chinês divulgou seu primeiro Programa Nacional de Mudanças Climáticas, por meio do qual estabeleceu metas de utilização de energias renováveis. O princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”, no entanto, constitui um dos pilares da interpretação chinesa para o problema das mudanças climáticas. Desse modo, a diversificação da matriz energética subordina-se, sobretudo, a objetivos fixados pelo planejamento interno da economia, especialmente por meio dos Planos Quinquenais.

Entre os europeus, o desafio imposto pelas mudanças climáticas influenciou fortemente a política energética proposta em 2007. Esta é composta por três pilares: a criação de um mercado único europeu de energia, uma transição acelerada para uma economia de baixo carbono e o aumento da eficiência energética. O artigo 194 do Tratado de Lisboa, em vigor desde 2009, enumera os princípios para o desenvolvimento futuro dessas iniciativas, enfatizando a necessidade de garantir a segurança energética do bloco. Assim, a busca por soluções limpas no contexto europeu tampouco pode ser desvencilhada de considerações estratégicas, muito embora a UE se caracterize por uma posição ofensiva nas negociações climáticas.

As metas

Metas resultam da definição de prioridades. Seu estabelecimento, nesse sentido, decorre da afirmação de um conjunto de princípios. Os EUA não possuem qualquer meta nacional de limitação de gases do efeito estufa (GEEs), tampouco objetivos específicos para o consumo da maioria das energias limpas. A exceção são os biocombustíveis: a Lei de Segurança e Independência Energética de 2007 projeta a comercialização de 136 bilhões de litros do produto em 2022. Recentemente, o presidente Obama afirmou seu desejo de que 80% da energia produzida no país em 2035 seja limpa. A declaração não oculta, porém, o fato de que o Congresso estadunidense resiste ao estabelecimento de metas específicas, especialmente em tempos de maioria republicana.

A China, por sua vez, utiliza os Planos Quinquenais para fixar metas ambiciosas de produção de energias limpas. As diretrizes para o período 2011-2015 – parte do “primeiro Plano Quinquenal verde da história chinesa”, segundo seus formuladores – estabelecem uma série de objetivos de expansão, entre os quais: 90 GWp para as fontes eólicas, 280 GWp para as hidrelétricas, 10 GWp para as solares e 1,3 MWp para a biomassa para o ano de 2015. Internacionalmente, o governo chinês prometeu reduzir suas emissões de GEEs por unidade do produto interno bruto (PIB) em 40-50% em 2020, com base nos níveis de 2005. Para tanto, anunciou planos de elevar a participação das fontes não-fósseis no país a 15% da oferta total de energia.

Na UE, o principal parâmetro corresponde à “meta 20-20-20”: promover, até o ano de 2020, um corte de 20% das emissões de carbono, um aumento de 20% na participação das fontes renováveis na matriz energética e uma melhora na eficiência energética do bloco também de 20%. Ademais, foram estabelecidas metas específicas de uso de energias limpas no setor de transportes. Os membros do bloco podem, eventualmente, estabelecer objetivos e políticas complementares. A Alemanha, por exemplo, planeja levar o emprego de energias renováveis a 80% do total utilizado em 2050. De qualquer maneira, a indústria europeia de energias limpas vem pressionando os líderes do bloco a estabelecerem metas obrigatórias para 2030, sob o argumento de que a ausência de diretrizes globais afeta as decisões de investimento no setor.

Os incentivos

São diversos os instrumentos utilizados para a transformação da matriz energética ao redor do mundo: mecanismos de mercado (como o comércio de licenças e emissão de GEEs), criação de linhas de financiamento, subsídios, entre outros. Nos EUA, a ausência de metas influencia diretamente as políticas implementadas pelo governo federal: via de regra, concessão de empréstimos e isenções tributárias para a aquisição de equipamentos são as opções disponíveis. As unidades da federação, ademais, possuem autonomia para implementarem medidas adicionais de promoção das tecnologias limpas – assim como suas metas próprias. Destaca-se a Califórnia, onde são numerosas as iniciativas nas esferas estadual e municipal.

No âmbito de pesquisa e desenvolvimento, a Agência de Projetos Avançados em Energia (Arpa-E) financia projetos voltados ao desenvolvimento de tecnologias limpas. O modelo adotado pela agência estatal é a distribuição dos recursos entre diversas iniciativas, estimulando-as a buscar também financiamento privado. Nesse sentido, o ceticismo de parte considerável da opinião pública em relação ao problema das mudanças climáticas limita os investimentos em energia limpa nos EUA. A recente falência da Solyndra, fabricante de painéis solares que havia recebido empréstimos públicos de mais de US$ 535 milhões, constituiu um importante revés para o setor. Da mesma maneira, a oposição do Partido Republicano faz com que esses investimentos acompanhem as taxas de aprovação da administração Obama. Em 2011, as dificuldades enfrentadas pelo presidente estadunidense levaram a uma queda de 4,5% nos investimentos em energia limpa realizados no país.

Na UE, os incentivos existentes podem ser divididos em três grupos: mecanismos de mercado (como o Regime Comunitário de Licenças de Emissão), iniciativas de apoio à pesquisa científica e linhas de financiamento para o aumento da eficiência energética. Todas essas políticas buscam criar um mercado energético unificado no continente, embora os desafios sejam consideráveis. Em especial, é importante o dilema entre a maior capacidade de adaptação dos Estados-membros aos seus objetivos, por um lado, e a perda de eficiência das políticas devido à descentralização em sua implementação, por outro. Nos últimos anos, a tendência tem sido o progressivo estabelecimento de parâmetros mínimos no nível regional. O grau de consolidação institucional, no entanto, ainda é incipiente.

No caso da China, é notável a busca pelo planejamento central da oferta de energia. Os movimentos do mercado e a ausência de regras claras, porém, fazem com que controle do governo sobre o setor varie com o tempo. De qualquer maneira, destaca-se o direcionamento de enormes volumes de recursos para o cumprimento de metas estratégicas e as progressivas transformações nas métricas de avaliação dos funcionários públicos chineses, com maior peso para variáveis ambientais. O 12° Plano Quinquenal chinês prevê investimentos de 4 trilhões de yuan chineses em sete áreas estratégicas – entre as quais, energia limpa. Ao mesmo tempo, o governo planeja o estabelecimento de um imposto para o carbono emitido pelas empresas até 2015.

Considerações finais

A promoção das energias limpas resulta do entendimento de que a atual matriz é inadequada para o século XXI. As razões para essa conclusão são variadas: estendem-se dos anseios por auto-suficiência até a descarbonização da economia. A experiência recente mostra que três fatores impulsionam as energias limpas: i) a consolidação de um discurso claro; ii) o estabelecimento de metas; e iii) a participação ativa dos governos no fornecimento de incentivos, a fim de direcionar os investimentos. Nesse sentido, a dificuldade da criação de objetivos claros e, consequentemente, de um marco regulatório estável, acaba por aumentar ainda mais o peso dos recursos públicos no desenvolvimento do setor.

Não por acaso a China vem se destacando na área. Embora careça de um ambiente institucional consolidado, o país possui instrumentos, como os Planos Quinquenais, que direcionam os recursos disponíveis. Para aqueles Estados com um menor grau de planejamento central da economia, portanto, faz-se necessário a consolidação de regras capazes de reduzir a incerteza para os investidores, estimulando-os a participar do mercado de energias limpas.

Ver: Pontes Bimestral, Vol. 8, No. 1 - fev/mar. 2012.

Aqui, o termo “visão de mundo” é usado em referência ao trabalho de Douglass North, para quem “a realidade dos sistemas políticos-econômicos nunca é conhecida por ninguém, mas os humanos constróem sistemas de crenças sobre a natureza dessa ‘realidade’ – crenças que correspondem tanto a um modelo positivo da forma como o sistema funciona quanto um modelo normativo de como este deveria funcionar”.

Ver: http://www1.eere.energy.gov/femp/pdfs/epact_2005.pdf.

Ver: http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=110_cong_publi....

Ver: http://pt.scribd.com/doc/4481665/Barack-Obamas-New-Energy-Plan-For-America.

Ver: Bridges Trade BioRes, Vol. 12, No. 2 - 15 mar. 2012.

Ver: http://www.martinot.info/China_RE_Law_Beijing_Review.pdf.

Ver: http://www.lisbon-treaty.org/wcm/the-lisbon-treaty/treaty-on-the-functio....

A declaração de Barack Obama exemplifica a dificuldade de abordar o tema das energias limpas. Afinal, a definição dada para o termo pode variar bastante de acordo com o interlocutor. O presidente estadunidense, por exemplo, incluiu a energia nuclear em seu discurso, o que certamente desagrada inúmeros integrantes do movimento ambientalista.

O site http://www.dsireusa.org/ lista todos os programas de promoção às energias limpas nos EUA.

Para um resumo das iniciativas oferecidas pela UE, ver: http://ec.europa.eu/energy/index_en.htm.

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