Facilitação do comércio: papéis complementares para a OMC e os acordos de livre comércio

10 March 2014

O Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) da Organização Mundialdo Comércio (OMC) trata de questões de particular importância para países que buscam se beneficiar da economia de  cadeias de valor. O texto cria arranjos voltados à rápida movimentação de bens para dentro e fora de um país: a publicação e administração de regulações comerciais, tarifas e formalidades relacionadas, a liberdade de trânsito para bens que circulam através de um país. O TFA estipula, por exemplo, que cada membro da OMC deve publicar prontamente e facilitar o acesso a todas as regras para classificação e determinação de valor aduaneiro, a informação completa sobre procedimentos de trânsito e todas as tarifas alfandegárias, impostos e taxas aplicadas sobre exportações e importações. O Acordo também aborda questões de ordem processual – como as provisões para envio e processamento eletrônico de documentação –, com vistas a permitir aos comerciantes e outras partes interessadas que recorram de classificações ou valores aduaneiros e que façam comentários sobre qualquer proposta de introdução ou alteração de leis e regulações relacionadas ao escopo do TFA.

 

As normas do TFA proporcionam uma espécie de resumo das melhores práticas para as questões contempladas pelo Acordo. Sua aplicação contribui para uma maior transparência e para o devido processo legal e, assim, auxilia os governos a controlarem a corrupção. O Acordo também permite às firmas locais movimentarem bens para dentro e fora do país rapidamente e a custos comparáveis com aqueles de seus concorrentes em outros países.

 

A equipe editorial do Pontes pediu que tratássemos de três questões: qual é o papel da OMC no estabelecimento de uma profunda transformação na facilitação do comércio ao redor do mundo? Existem restrições para o processo de converter acordos em ações reais? Como a cooperação pode ir além da negociação de um acordo?

 

Na tentativa de abordar essas provocações, esta análise baseia-se nas conclusões de nosso estudo Sustaining Trade Reform: Institutional Lessons from Argentina and Peru (Sustentando a Reforma do Comércio: Lições Institucionais da Argentina e do Peru), publicado em 2013 pelo Banco Mundial. Nossa análise aplica uma perspectiva que caracteriza grande parte do trabalho de Robert E. Hudec[i], para quem os acordos GATT/OMC constituem um compromisso para aplicar somente métodos aprovados de controle comercial – e a sujeitar esses controles a um processo de longo prazo de disciplina por meio de negociações recíprocas.

 

A primeira constatação que queremos apresentar é que, a partir dessa perspectiva, a “profunda transformação” se refere não apenas à dimensão mais familiar do “atrás da fronteira” (ou seja, políticas e práticas que afetam o comércio, embora seu propósito central não seja regular o comércio), mas a uma dimensão mais significativa em termos de comportamento. Para ter valor comercial, o princípio GATT/OMC de que os membros devem aplicar apenas métodos aprovados de controle comercial deve ter expressão operacional nas instituições nacionais.

 

Mais precisamente, uma interpretação hudeciana das regras comerciais (como aquelas para antidumping) significa sustentar que, em parte, tais normas expressam os direitos das indústrias domésticas de se protegerem dos concorrentes estrangeiros (ou seja, quando os procedimentos específicos estabelecem a existência de certas condições). Em um Estado de Direito – que implica uma abordagem de lista positiva com relação às ações que um governo pode tomar –, as regras comerciais também expressam limites sobre esse direito. As restrições podem ser impostas apenas em situações específicas e quando a existência dessas condições for estabelecida mediante procedimentos específicos. Portanto, esses limites constituem o direito do importador em ter acesso a bens estrangeiros.

 

Na economia moderna de cadeias de valor, garantir na lei nacional o acesso das empresas aos produtos importados possui uma relevância comercial mais imediata que os direitos contemplados pela OMC de forma mais explícita – direitos dos exportadores e de governos de ter acesso a mercado sob as regras ou tarifas consolidadas na OMC. Se um funcionário da alfândega dos Estados Unidos estipular uma tarifa mais alta do que a taxa estabelecida sob a lei estadunidense, o importador tem direito a recurso imediato pela legislação do país. O acesso do importador ao produto estrangeiro seria comercialmente desprovido de valor se precisasse ser defendido com base nos direitos do país exportador nas obrigações assumidas pelos Estados Unidos junto à OMC.

 

O mesmo princípio pode ser aplicado ao uso indevido de outras regras, tais como aquelas utilizadas em casos de processamento rápido e legal dos papéis de exportação. A “profunda transformação” das normas sensíveis, proporcionada pelo TFA da OMC em ações comercialmente relevantes, exige mais do que a aceitação de uma obrigação de direito internacional: ela exige o estabelecimento de procedimentos nacionais efetivos para a aplicação das normas – e para correção dos desvios.

 

Outra constatação relevante aqui é que, para os países menores, os tratados de livre comércio (TLC) são mais efetivos do que negociações multilaterais para mudar as instituições nacionais – para converter normas, como aquelas dos acordos da OMC, em ações nacionais.

 

Em nosso trabalho anterior, registramos que as disciplinas aceitas por meio da adesão à OMC não impediram que a Argentina retomasse um regime de substituição de importação. As reformas do Peru têm sido diferentes: os líderes da reforma têm se esforçado para mudar as políticas domésticas de comércio e reformular a cultura de gestão de políticas mediante a introdução de características processuais promovidas pelas regras da OMC. Os líderes têm usado as negociações e outros instrumentos internacionais para disseminar, entre os peruanos, uma imagem positiva do Peru na economia internacional e para estender a incorporação dos princípios de governança baseados na OMC em processos nacionais.

 

No que diz respeito às instituições engajadas no processo de reforma no Peru, as negociações bilaterais deste país com os Estados Unidos e com outros países têm sido importantes. As negociações de TLC conferem, aos reformadores de um país pequeno, mais influência na política doméstica de comércio do que as negociações da OMC. As negociações de TLC trouxeram à tona a percepção geral de que os líderes peruanos têm desempenhado papel ativo na confecção dos acordos. Os TLC também permitiram uma maior influência sobre o ritmo de liberalização, comparativamente às tratativas no âmbito da OMC. Países maiores, como Estados Unidos, Índia e Brasil, podem usar a liderança nas negociações da OMC como parte da gestão doméstica de sua política comercial, mas, ao fazerem isso, privam os países menores da mesma oportunidade.

 

Com base nesses pontos, queremos argumentar que o TFA da OMC proporciona uma plataforma para combinar a força dos acordos multilaterais com aquela dos TLC. A força de um acordo multilateral deriva de que este oferece um código universal de “melhores práticas” – com a ideia de “melhor” baseada tanto nos aspectos técnicos da facilitação do comércio quanto nos benefícios que os comerciantes terão com processos e normas similares em todos os países. A força dos TLC, por sua vez, está relacionada ao fato de que estes proporcionam uma melhor plataforma de apoio para a construção de normas e procedimentos em instituições nacionais.

 

A complementaridade entre o multilateral TFA e os TLC diz respeito à divisão do TFA em duas “seções”: as provisões da Seção l são os requisitos substantivos e processuais descritos em nosso primeiro parágrafo; a Seção II aborda os procedimentos de implementação e permite que países em desenvolvimento (PEDs) e de menor desenvolvimento relativo (PMDRs) adiem a implementação das normas da Seção I. O Acordo também permite que outros acordos além do TFA envolvendo esses membros da OMC e os “membros doadores” forneçam assistência para as atividades de capacitação que os PEDs e PMDRs podem necessitar antes da implementação.

 

A Seção II faz isso ao permitir que cada PED e PMDR designe, ele próprio, as provisões da Seção I que deseja incluir em cada uma das três categorias:

• Categoria A: provisões a serem implementadas a partir da entrada em vigor do TFA e com relação às quais nenhuma assistência de implementação é solicitada (não é exigido que PMDRs designem qualquer provisão como provisão de Categoria A.)

 

• Categoria B: Provisões a serem implementadas após um período de transição escolhido pelo próprio membro da OMC. Para essas provisões, é solicitada assistência à implementação.

 

• Categoria C: Provisões a serem implementadas após um período de transição definido pelo próprio país membro e sob a condição de que o PED ou PMDR foi brindado com capacitação mediante assistência[ii].

 

O TFA também prevê a notificação à OMC dos acordos de assistência entre “membros doadores” e PEDs ou PMDRs[iii]. Isso cria uma situação em que um PED ou PMDR pode negociar com os “membros doadores” as provisões da Seção I que aceitará, bem como o apoio que os demais membros proporcionarão em troca. Tal acordo poderia ser parte de um TLC mais amplo, assim como de outros acordos de assistência.

 

No que diz respeito a esses acordos de assistência, é importante evitar a “abordagem OMC”: evitar enquadrar as normas do TFA dentro do conceito mercantilista de que sua implementação será uma concessão”, isto é, uma vantagem para as empresas estrangeiras sobre as domésticas e, portanto, um “custo” para o interesse econômico nacional. Essas normas, nos casos em que elas já são aplicadas, existem porque têm o apoio das firmas locais e têm ajudado estas últimas a aprimorar sua posição nos mercados globais. Nesse sentido, as empresas locais que se beneficiarem dos custos reduzidos e do trânsito mais confiável de bens para dentro e fora do país devem compor a equipe de negociação nacional.

 

No entanto, o governo da Argentina parece interpretar o TFA como uma concessão que apenas aceitará em troca de concessões recíprocas em suas exportações. Segundo declaração oficial do governo argentino, “os compromissos em facilitação do comércio no caso do nosso país serão implementados quando os itens incluídos na declaração de subsídios a exportações forem transformados em um instrumento jurídico vinculante para os países desenvolvidos”[iv].

 

Para as questões aqui levantadas, é relevante analisar o trabalho analítico empreendido pela OMC e pelo Secretariado da OMC. A Ajuda para o Comércio da OMC, por exemplo, auxilia o desenvolvimento de uma perspectiva positiva sobre como a facilitação do comércio pode promover o interesse econômico nacional de todos os membros. Sua base de dados sobre assistência relacionada ao comércio – criada em conjunto com a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) – confere apoio a análises e reformas construtivas. Também merece destaque um estudo recente que explora o tratamento da facilitação do comércio nos TLC[v].

 

Com relação a um ponto que destacamos aqui, um recente estudo organizado por Müslüm Yilmaz, do Secretariado da OMC[vi], examina o processo doméstico de análise jurídica em defesa comercial (antidumping, medidas compensatórias e salvaguardas globais) em alguns membros da OMC. Apesar de não mencionar a facilitação do comércio, esse trabalho é inovador no que tange às análises sobre como as normas da OMC para substância e processo são traduzidas nas instituições nacionais e como os vários interesses afetados por tais normas têm voz nessas instituições.

 

Ainda sobre a representação das normas da OMC nas instituições nacionais, Adriana Dantas[vii] ressalta que, quando o governo brasileiro falhou em estabelecer procedimentos participativos para as mudanças das tarifas ocorridas sob as flexibilidades permitidas pelo Mercado Comum do Sul (Mercosul), as partes no Brasil que tiveram seus interesses afetados levantaram objeções. Isso mostra que a comunidade internacional precisa estar mais atenta à evolução da governança nacional dos instrumentos de comércio.

 

Para concluir, neste artigo buscamos argumentar que as normas que compõem o TFA da OMC fazem sentido, mas, para que esse Acordo tenha impacto comercial/econômico, suas normas devem ser traduzidas em termos operacionais nas instituições nacionais. Para PEDs e PMDRs, os TLC têm proporcionado apoio eficaz na construção de tais instituições.

 

 

* Elías A. Baracat é economista. Ocupou as seguintes posições no governo da Argentina: sub-secretário de Comércio Interior, presidente da Comissão Nacional de Defesa da Concorrência e presidente da Comissão Nacional de Comércio Exterior.

 

** J. Michael Finger é ex-diretor do Grupo de Pesquisa em Política Comercial do Banco Mundial.

 

*** Raúl León Thorne é membro fundador da Comissão sobre Antidumping e Salvaguardas do Instituto Nacional de Defesa da Concorrência e da Proteção da Propriedade Intelectual (Indecopi) do Peru. Integrou inúmeros painéis da OMC.

 

**** Julio J. Nogués é pesquisador, membro da Academia Nacional de Economia (Argentina) e ex-representante Econômico e Comercial da Argentina nos Estados Unidos.


[i] Ver, por exemplo: Hudec, Robert E. Developing Countries in the GATT Legal System. Cambridge: Cambridge University, 2011.

[ii] Aos PMDRs que são membros da OMC, é permitido um período mais longo de implementação.

[iii] “Não-membros doadores” (por exemplo, bancos de desenvolvimento e organizações não-governamentais) serão convidados a enviar informações sobre seus programas relevantes.

[v] Ver: Neufeld, Nora. Trade facilitation provisions in regional trade agreements: traits and trends (ERSD-2014-01). OMC, Divisão de Pesquisa Econômica e Estatística, 16 jan. 2014.

[vi] Ver: Yilmaz, Müslüm. Domestic Review of Trade Remedies. Cambridge: Cambridge University, 2013.

[vii] Ver: Dantas, Adriana. Trade Policy and Development in Brazil. Trabalho apresentado no VIII Simpósio de Comércio Internacional ABCI, Washington School of Law (Washington, DC), 17 out. 2012.

This article is published under
10 March 2014
O Acordo de Facilitação do Comércio da OMC permite que PEDs e PMDRs reduzam os custos de cumprimento de medidas sanitárias e fitossanitárias e maximizem a eficiência na fronteira, sem deixar de preservar a saúde pública e a segurança nacional. Os autores argumentam que os desafios enfrentados por esses países nessa matéria podem ser solucionados por meio da implementação do Acordo, mas também mediante a assistência técnica e a capacitação necessárias para isso.
Share: 
10 March 2014
Após sucessivas frustrações, os membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) finalmente tiveram a sensação de missão cumprida. Embora o resultado da Conferência Ministerial de Bali não assegure um caminho fácil para o futuro, a reunião tornou possível pensar que nós podem ser desatados no âmbito da Organização. O presente número do Pontes oferece a você, prezado(a) leitor(a), textos que nos permitem pensar sobre possibilidades e desafios derivados da plena implementação das promessas lançadas em Bali.
Share: