Haiti: política comercial e desenvolvimento

14 September 2010

Os problemas de ordem econômica, social e política que assolam o Haiti fazem deste país foco de atenção dos Estados Unidos da América (EUA) e do Brasil. Suas políticas comerciais apresentam, cada vez mais, uma interface com medidas relacionadas a programas de desenvolvimento do Haiti. Este artigo analisa a proposta de integração entre o programa preferencial dos EUA ao Haiti e a política comercial em fase de estruturação pelo governo brasileiro.
 
O Haiti é o país mais pobre e com o pior Índice de Desenvolvimento Humano (0.532) das Américas. Cerca de 70% da população vive com menos de US$ 2,00 por dia e o desemprego é crônico, atingindo entre 75% e 80% da força de trabalho. Entre os países catalogados pela Organização das Nações Unidas (ONU), o Haiti apresenta, ainda, o quarto maior índice de Gini (59.5), indicador de concentração de renda. No país, os 10% mais ricos possuem 54 vezes mais riqueza do que os 10% mais pobres.

Os problemas da pobreza e do desemprego são agravados pela alta incidência de desastres naturais. O Haiti está localizado na rota dos furacões que assolam o Caribe e seu território é sismicamente ativo. Por essa razão, o país possui histórico significativo de destruição da infraestrutura econômica e social por enchentes e terremotos. O país chegou a ter perdas econômicas de até 62% do Produto Interno Bruto (PIB) em um único desastre.
 
Por fim, o Haiti padece de incessante instabilidade política. Desde a Revolução Haitiana (1791-1804), que pôs fim ao colonialismo francês, o país viveu quase ininterrupta sucessão de regimes autocráticos, cujos chefes de governo foram, em geral, depostos. Até os anos 1990, essa situação coexistiu com intervenções e ocupações militares estrangeiras, sobretudo dos EUA.
 
Nos anos 90, após o governo de transição (1986-1991) que pôs fim ao regime autocrático da família Duvalier (1957-1986), houve a tentativa de estabelecimento de regime democrático no Haiti. Desde então, o sistema político tem sido polarizado pelas forças ligadas a Jean-Bertrand Aristide, eleito presidente em 1991 e em 2001, e René Garcia Préval, eleito presidente em 1996 e em 2006.
 
Aliada à pobreza e à desigualdade social, a instabilidade política reflete-se em alto índice de corrupção e baixa institucionalidade. A incapacidade do Estado haitiano de prover serviços básicos à população, somada ao interesse da comunidade internacional pelo desenvolvimento do país, resultou na crescente atuação de organizações não-governamentais (ONGs) – domésticas e estrangeiras – para suprir lacunas de políticas públicas. Hoje, o Haiti é considerado uma “República das ONGs”, em que a própria descentralização e descoordenação decorrente da atuação simultânea de centenas de organizações contribui para a fragilização do Estado.
 
Após a rebelião de 2004 contra o então presidente, Jean-Bertrand Aristide, e a subsequente intervenção multinacional autorizada pelo Conselho de Segurança da ONU, a estabilização e o desenvolvimento do Haiti passaram a ser tema relevante para a política externa dos dois principais países do continente: os EUA e o Brasil.
 
Para os EUA, o Haiti é, historicamente, alvo de considerações de política externa por razões de segurança nacional. Hoje, essa ligação é reforçada pela diáspora haitiana, que tem grande influência em distritos eleitorais de estados como Flórida e Nova York. Sua mobilização política tornou-se variável importante no cálculo de atuação de dezenas de parlamentares estadunidenses.
 
Para os brasileiros, o país tornou-se mais relevante após a liderança do Brasil na Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH). Desde sua criação pela Resolução 1542 do Conselho de Segurança da ONU, em 2004, o componente militar da missão é comandado pelo Brasil. Após o terremoto de 12 de janeiro de 2010, o efetivo brasileiro foi praticamente dobrado.
 
A despeito da ação política e militar dos dois países, há um aspecto cada vez mais relevante na estratégia de engajamento dos EUA e do Brasil entre si e com o Haiti: ações na área de política comercial relacionadas a programas de desenvolvimento do país.
 
A política comercial estadunidense há muito é utilizada como instrumento nas relações bilaterais, como no caso de embargos comerciais. No entanto, foi nos anos 1970 que os interesses econômicos de setores da indústria e do agronegócio dos EUA passaram a constituir variável mais visível – e determinante – das ações de política comercial voltadas ao Haiti.
 
Exemplo significativo é a implementação do Sistema Geral de Preferências (SGP) dos EUA. A notificação estadunidense às Partes Contratantes do antigo Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês) sobre a entrada em vigor do mecanismo, em 1976, já demonstrava o choque entre interesses comerciais da indústria doméstica, de um lado, e oportunidades de desenvolvimento para o Haiti, de outro. O país caribenho foi incluído como beneficiário do programa, com a exceção de equipamentos de baseball. Curiosamente, nos anos 1970 e 1980, tais produtos constituíam um dos carros-chefe da produção industrial e das exportações haitianas, resultado do esforço de “taiwanização” do país levado a cabo pelo regime do presidente Jean Claude “Baby Doc” Duvalier – na prática, política de apoio à criação de maquiladoras em Porto Príncipe como forma de concentrar o poder econômico e político na capital. A não inclusão do produto no SGP é um sinal do descompasso inicial entre política comercial e ação humanitária.
 
Outro exemplo significativo diz respeito às exportações estadunidenses de arroz para o Haiti. O esforço de “taiwanização” já havia contribuído para o esvaziamento do interior do país ao incentivar a migração para a capital. Contudo, o último embargo comercial implementado pelos EUA e outros países, em resposta ao golpe militar de 1991, bloqueou as exportações do Haiti, assim como suas importações de insumos. No setor agrícola, o resultado foi a queda na produção das commodities para exportação – de bens como açúcar e café – e o bloqueio às importações de fertilizantes e sementes. Além disso, a proibição à importação de combustível criou incentivo adicional ao desmatamento para a produção local de carvão vegetal. Além de contribuir para o desflorestamento e a degradação do solo, esse quadro resultou no enfraquecimento da produção agrícola haitiana.
 
De maneira concomitante, os EUA aceleraram a exportação de arroz subsidiado ao Haiti, inclusive na forma de ajuda alimentar (food aid). Em 1988, 47% do suprimento do país era constituído por produção local. Os demais 53% eram importados no mercado varejista. Já em 2008, apenas 15% do suprimento haitiano passou a ser produzido localmente. Os demais 85% foram importados, dos quais 11% na forma de ajuda alimentar. No mesmo período, os subsídios domésticos aos rizicultores estadunidenses saltaram de US$ 128 milhões, em 1988, para um pico de US$ 1,7 bilhão, em 2000, e retornaram a US$ 301 milhões, em 2008.
 
A despeito dos efeitos deletérios dessas políticas, desde 2000 o Congresso dos EUA busca ampliar oportunidades de exportação do Haiti para o país. Esse movimento teve início com a aprovação do Trade and Development Act of 2000, que incluiu, pela primeira vez, certos tipos de vestuário no programa preferencial estadunidense para os países do Caribe, desde que a produção local fosse feita com base em fios e tecidos produzidos nos EUA – regra de origem conhecida como yarn-forward. A aprovação da lei foi impulsionada pelos danos econômicos na região causados pelo Furacão Mitch e pelo Furacão Georges, ambos de 1998. A resposta inaugurou – ainda que informalmente – uma “política comercial dos desastres naturais”, muito evidente no caso haitiano.
 
Desde meados da década, o Congresso ampliou, em três ocasiões (2006, 2008 e 2010), as preferências comerciais ao Haiti, por meio do alargamento do escopo de produtos beneficiados e das cotas de importação livres de impostos, bem como mediante a adoção parcial da regra de origem simplificada, que permite a utilização de insumos de quaisquer terceiros países (“any country source”) para a produção de determinados itens. Em duas dessas ocasiões, a ampliação das preferências foi acelerada por desastres naturais, caso das enchentes de 2008 e do terremoto de 2010.
 
O objetivo explícito da política comercial dos EUA nessa área é criar oportunidades para a retomada da ampliação de empregos no setor de vestuário, hoje responsável por cerca de 75% a 80% da receita exportadora do país e por aproximadamente 25.000 empregos. Ao mesmo tempo, a política busca resguardar a indústria têxtil estadunidense, severamente afetada pela concorrência asiática, sobretudo da China.
 
Em paralelo a esse esforço, o Brasil também passou a construir as bases institucionais de sua nova política comercial para o Haiti. Em 2008, a indústria têxtil e de vestuário brasileira propôs a criação de um programa preferencial ao país que fosse integrado ao seu similar estadunidense. O objetivo era criar, por meio da cooperação trilateral, uma plataforma de exportação no Haiti que permitisse à indústria brasileira exportar insumos e investir no país para produzir bens beneficiados pelo programa dos EUA e, em contrapartida, permitir à indústria estadunidense realizar o mesmo tipo de operação para exportação ao Brasil, beneficiada pelo programa brasileiro. Assim, seria criado espaço recíproco de comércio entre os dois países (EUA e Brasil) por meio do incentivo ao investimento estrangeiro no parque produtivo haitiano.
 
Após dois anos de intenso diálogo envolvendo as indústrias brasileira e estadunidense, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) do Brasil e órgãos do Executivo e Legislativo dos EUA, a legislação estadunidense aprovada em 2010 abriu a primeira possibilidade real de integração da política comercial para o Haiti implementada pelos dois países ao incluir linguagem sobre “cooperação regional”.
 
O Brasil ainda não estabeleceu seu próprio programa, mas iniciou a estruturação deste em 2010. Durante a tramitação da Medida Provisória 482, que implementou no país o uso do mecanismo de “retaliação cruzada” previsto pelas regras da Organização Mundial do Comércio (OMC), o Congresso Nacional fez o primeiro debate sobre a criação das preferências comerciais brasileiras ao Haiti.
 
De forma complementar, os membros do Mercado Comum do Sul (Mercosul) aprovaram, em agosto de 2010, resolução permitindo a coexistência de programas desse tipo com a Tarifa Externa Comum (TEC). A resolução foi fruto de pedido de derrogação de obrigações (waiver) feito pelo Brasil e prevê a possibilidade de o programa brasileiro vigorar até o fim de 2019. Ela inclui, também, provisão de compensação para países do bloco que sejam afetados pelas importações haitianas.
 
Nos próximos meses, o Brasil deverá avançar na criação de seu programa para o Haiti e no diálogo com os EUA para a integração de suas preferências comerciais. Se concretizado, o esforço resultará em inovador instrumento de harmonização entre política comercial e ação humanitária, contribuindo para o desenvolvimento do Haiti por meio da geração de exportações, empregos e renda. 

* Diplomata atualmente lotada na Embaixada do Brasil em Washington. As opiniões expressas nesse artigo são pessoais e não refletem necessariamente a posição oficial do governo brasileiro.

** Diretor Executivo da Coalizão de Indústrias Brasileiras

Todas as estatísticas deste trabalho foram retiradas de documentos produzidos pelo Banco Mundial, Center for Economic and Policy Research (CEPR), Congressional Research Service (CRS), Organização das Nações Unidas (ONU) e United States Institute of Peace (USIP).

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