Integração na América do Sul e política industrial: uma associação virtuosa

28 September 2013

Este artigo discute a importância e o desafio de associar processos de integração com políticas industriais, a partir de uma análise do histórico da América do Sul no cruzamento dessas esferas.

A associação entre um processo de integração econômica e a política industrial de um país é crucial para o desenvolvimento econômico da América Latina como um todo e, em particular, da América do Sul. Desde meados do século XX, quando Raúl Prebisch publicou seu artigo seminal[i], o tema da integração econômica e aquele do desenvolvimento industrial passaram a ser fortemente conectados para pensar perspectivas econômicas para a América Latina.

Uma das teses centrais do fundador da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) e da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) era que a predominância de produtos primários nas pautas de exportação e de bens manufaturados nas importações levava a uma relação desigual nos termos de troca, resultando em baixa acumulação de divisas – e limitando, assim, as possibilidades de crescimento e desenvolvimento econômico na América Latina.

Nesse sentido, Prebisch propunha uma política industrial capaz de alterar essa distribuição, em valor agregado, dos bens que compunham a pauta de exportação e importação, de modo a atenuar as limitações externas ao crescimento e desenvolvimento. Essa trajetória de industrialização, entretanto, enfrentaria obstáculos, tais como a escala insuficiente da demanda na região. Em outras palavras, os países latino-americanos, caracterizados pela baixa renda per capita, encontrariam grande dificuldade em criar mercado para a internalização de setores industriais. Uma solução proposta para enfrentar essa limitação seria promover a integração dos mercados latino-americanos, a fim de ampliar a escala da demanda e, assim, criar melhores condições para a atividade industrial na região.

A criação de um mercado integrado, a partir da redução das tarifas intrarregionais, era condição necessária, porém insuficiente: a ampla ação econômica do Estado seria também crucial para promover o nascimento e a consolidação da indústria na região. Ou seja, o elo entre integração da América Latina e política industrial seria fundamental para a superação do subdesenvolvimento regional. No entanto, essa associação nunca ocorreu de forma efetiva nos países da região, ainda que a CEPAL tenha exercido grande influência, nos anos 1950 e 1960, sobre os chamados governos “nacionalistas e desenvolvimentistas” da América Latina.

De fato, no momento de maior efervescência da política industrial (dos anos 1950 à década de 1970), a integração econômica da região não passou de uma quimera bolivariana, representada pelo fracasso das iniciativas da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC). Analogamente, quando a integração – em especial em sua vertente comercial – atingiu seu auge nos anos 1990, com iniciativas como o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Comunidade Andina de Nações (CAN), a política industrial sofria grande revés com a proliferação de governos liberais, avessos ao apoio estatal à indústria local.

O Quadro 1 tenta ilustrar como as ações em matéria de integração e política industrial caminharam de maneira dissociada na região, incluindo os anos 2000, quando houve um recrudescimento do protecionismo na América Latina, com uma maior abertura extrarregional – em especial em direção à Ásia –, e uma incipiente retomada da política industrial nos países da região.

Os resultados desse processo de ações dissociadas foi, como era de se esperar, bastante heterogêneo. Do ponto de vista da integração, os resultados foram muito limitados até, pelo menos, a década de 1990. Entre 1950 e 1990, o desenvolvimento “voltado para dentro”[ii] em um contexto mundial de controle de capital e protecionismo inviabilizou uma integração avant la lettre na região. Nos anos 1990, diversos movimentos de integração sub-regional, em especial os arranjos do Mercosul e da CAN, foram planejados e implementados com velocidade significativa, sobretudo se comparados com arranjos de integração bem sucedidos, como aquele observado na Europa. Esses processos de integração tiveram relativo êxito em ampliar os fluxos de comércio intrarregional, mas não foram capazes de promover a complementariedade industrial[iii], tal como logrou atingir, em uma primeira etapa, a integração europeia.

Por exemplo, entre 1995 e 2012, as exportações intrarregionais na América do Sul cresceram 8,5% ao ano – taxa inferior ao crescimento das exportações destinadas ao conjunto de parceiros comerciais da América do Sul (10,1% ao ano, nesse mesmo período). Por essa razão, a participação das exportações intrarregionais declinou de 24,7% em 1995 para 19,3% em 2012 (ver Tabela 1) – valor bastante inferior aos casos da União Europeia (UE) e do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês).

Já os resultados da política industrial foram ainda mais heterogêneos. Não por acaso, a industrialização da região atingiu grande alcance apenas nos países mais populosos – Brasil, México e Argentina. No entanto, é possível notar uma inflexão no desenvolvimento industrial apoiado pelo Estado ao longo das décadas de 1980 e 1990. A crise da dívida externa (nos anos 1980) e as políticas de controle inflacionário que lançaram mão de liberalização comercial e apreciação cambial (na década de 1990) interromperam as principais atividades de política industrial e implicaram significativa reestruturação na indústria regional. Por sua vez, inserida em um contexto de forte aumento da concorrência externa, essa reestruturação levou a uma especialização regressiva e à crescente reversão do adensamento industrial, marcado pelo aumento sistemático do conteúdo importado na produção industrial local[iv].

A conjuntura dos anos 2000 resultou em um novo quadro, tanto para a integração da América Latina como para seu desenvolvimento industrial. O crescimento de países asiáticos, em especial a China, catalisou o chamado “ciclo de commodities”, que alterou os preços relativos no mercado mundial. Enquanto a média dos preços de produtos primários cresceu em termos reais mais de 186% entre 2000 e 2010[v], houve significativa redução no preço dos manufaturados. Esse movimento promoveu uma inédita apreciação dos termos de troca para os países produtores de commodities, muitos deles localizados na América Latina. Tal processo, por sua vez, levou ao acúmulo de superávits comerciais e em expressiva valorização cambial, contrastando-se com a forte ampliação das importações de manufaturados, oriundos principalmente dos países asiáticos.

Com efeito, as exportações de produtos primários da América do Sul cresceram a 11% ao ano entre 1995 e 2012. Essa mesma taxa foi de (impressionantes) 25,3% ao ano, quando se considera a China como parceira da América do Sul. Essa taxa foi semelhante ao crescimento das exportações de produtos manufaturados da China para a América do Sul (25% ao ano, no mesmo período). Como resultado, percebe-se que, apenas em 2012, a América do Sul auferiu um superávit comercial de US$ 13 bilhões em todas as mercadorias com a China, mesmo tendo registrado, também com este país, um déficit de mais de US$ 74 bilhões em produtos manufaturados[vi]. E mais: a participação da América Latina (à exceção do México) como destino das exportações chinesas passou de 3% em 2008 para 4% em 2012[vii].

Essa situação permaneceu relativamente inalterada mesmo após a eclosão da crise econômica mundial em 2008. Isto é, o movimento de apreciação dos termos de troca, superávit comercial e forte aumento das importações de manufaturados tem assumido características de um processo estrutural, que se estenderá no longo prazo. Isso tem permitido um avanço no processo – antes incipiente – de desindustrialização na região, e, sobretudo, em seus países mais industrializados. Por exemplo, de acordo com o Banco Mundial, a média latino-americana do valor adicionado industrial passou de 25% do produto interno bruto (PIB), em 1989, para 17% do PIB regional em 2011. No Brasil, nesse mesmo período, a participação da indústria no PIB caiu de 29,4% para 14,5%[viii]. Ou seja, mais do que nunca a retomada de políticas de desenvolvimento industrial se faz necessária na região.

O desafio enfrentado pelos países latino-americanos é, assim, manter ou ampliar uma atividade industrial em um contexto de forte concorrência internacional. Aqui, a associação virtuosa entre política industrial e integração na América Latina – e, em particular, na América do Sul – oferece uma oportunidade ímpar para a promoção do desenvolvimento industrial da região. Isso porque a integração regional constitui uma resposta menos isolacionista ao risco de crescimento exponencial de exportação de manufaturados para a região – em especial aqueles oriundos da China. E tanto melhor se a retomada da integração levar em consideração o apoio à complementariedade industrial, reforçando, assim, ações coletivas de política industrial.

Vários são os instrumentos de política industrial que poderiam se beneficiar de uma nova rodada de integração regional. Dentre eles, é possível destacar:

· fundos comuns de financiamento à indústria regional, com foco em pesquisa, desenvolvimento e inovação em setores industriais selecionados;
· coordenação e regulação do investimento para o fortalecimento de empresas de capital regional e para a atração de investimento estrangeiro direto (inclusive da China), de modo a promover o (re)adensamento de cadeias produtivas na região;
· ampliação de políticas de apoio a pequenas e médias empresas, organizadas em arranjos produtivos locais com complementariedade regional; e
· fundos comuns de apoio para correção de assimetrias competitivas e/ou reorganização do espaço econômico, para garantir desenvolvimento mesmo nas regiões que não seriam loci de desenvolvimento industrial.

Esses e outros instrumentos de política industrial poderiam ser implementados e consolidados sob a égide de novas rodadas de integração econômica. No entanto, a consecução desse arranjo virtuoso entre integração e apoio ao desenvolvimento industrial parece distante no atual quadro econômico e político da América do Sul. Interesses nacionais divergentes dificultam um processo de integração em que algum grau de perda de autonomia nacional e de aumento de solidariedade regional seriam condições necessárias. A despeito de tais dificuldades, esse objetivo não deveria ser abandonado. Maiores desafios enfrentarão todos os países da região se o aumento das importações de manufaturados continuar a avançar em direção a uma América do Sul economicamente desintegrada.

* Professor de Economia da FACAMP e pesquisador do NEIT-IE-UNICAMP. E-mail: sabbatini@facamp.com.br

[i] Ver: Prebisch, R. O desenvolvimento econômico da América Latina e seus principais problemas. In: Revista Brasileira de Economia, Ano 3, No. 3, Rio de Janeiro, 1949.

[ii] Ver: Tavares, M.C.; Gomes, G. La CEPAL y la integración de América Latina. In: Revista de La CEPAL, Número Especial, Santiago, Out. 1998.

[iii] Ver: Hiratuka, C. et all. Complementaridade Produtiva: Uma Visão Estratégica Para o Mercosul. In: López, A.; Alemany, C. (coords). Aportes para uma Agenda Estratégica: 2010-2020. Documento de Trabajo REDMERCOSUR, No 4/dez. 2009.

[iv] Ver: Coutinho, L. A especialização regressiva: um balanço do desempenho industrial pós-estabilização. In: Velloso, J.P.R. (org.). Brasil: desafios de um país em transformação. IX Fórum Nacional. RJ: José Olympio, 1997.

[v] Fonte: IMF - Commodity Price Index 180. Nesse mesmo período, é possível verificar crescimento ainda maior em certas commodities, como minério de ferro (1.067%) ou café (250%).

[vi] Fonte: Merchandise Trade Matrix – UNCTAD. Ver Tabela 2.
[vii] Ver: IEDI. O Dinamismo Exportador do Brasil e a Ameaça das Exportações Chinesas no Após Crise. In: Carta IEDI, No. 590, set. 2013.

[viii] Fonte: World Development Indicators – World Bank.

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