Integração regional no Sudeste asiático e a estabilização de preços do arroz

6 May 2015

O arroz é fundamental para o Sudeste asiático. Cerca de 600 milhões de pessoas, 20% delas pobres, têm nessa commodity seu principal alimento. A convivência entre alguns dos maiores importadores – Filipinas, Indonésia e Malásia – e os maiores vendedores de arroz para o mercado internacional – Tailândia e Vietnã – torna a região um caso único. Dados apresentados pelo Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA, sigla em inglês) mostram que, em 2014, Filipinas, Indonésia e Malásia adquiriram, cada um, entre 1,1 e 1,7 milhão de toneladas, o equivalente a 12% das importações mundiais totais de arroz. Por outro lado, Tailândia e Vietnã, que venderam ao exterior 11 e 6,7 milhões de toneladas do produto em 2014, responderam, juntos, por quase 50% do arroz exportado no mesmo ano. Tal tendência não é nova. Nas últimas duas décadas, tanto o arroz tailandês quanto o vietnamita têm ocupado o topo no ranking de exportações.

 

Diversos fatores acrescentam incerteza ao mercado de arroz. Na Ásia, a predominância do produto nas refeições da população, a instabilidade nos preços internacionais e a inexistência de um mercado de crédito eficiente levaram os países importadores a optar pelo intervencionismo. Mais especificamente, buscando proteger agricultores e consumidores mais pobres, diversos governos da região adotaram políticas de estabilização de preços. O êxito da iniciativa é considerado um dos principais fatores constitutivos do chamado "milagre asiático", que tirou milhões de camponeses da pobreza em apenas algumas décadas.

 

A lógica da intervenção governamental

 

Uma importante característica do mercado internacional de arroz é seu tamanho reduzido quando comparado com a produção mundial. Menos de 10% do total beneficiado atravessa fronteiras e, por isso, mudanças bruscas na oferta tendem a produzir enorme volatilidade de preços.

 

A fim de proteger seus cidadãos dessas oscilações, os governos dos principais importadores de arroz – como Filipinas e Indonésia – adotaram um mecanismo de estabilização de preços. Os defensores do livre comércio criticaram tal política sob o argumento de que mercados são a opção mais eficiente para a alocação e utilização dos recursos. Outra queixa comum aponta para os altos custos de manutenção de políticas voltadas a atenuar a volatilidade. Por outro lado, existem diversos argumentos para que o poder público continue a promover certa previsibilidade ao mercado de arroz, entre os quais se destaca a necessidade de garantir a segurança alimentar dos grupos mais pobres e a impulsão do desenvolvimento local.

 

A rizicultura do Sudeste asiático é caracterizada por milhões de pequenos produtores. No Vietnã, por exemplo, o tamanho médio das propriedades não chega a 0,5 hectare. Os indivíduos ligados à produção de arroz são, em sua maioria, pobres e dependem diretamente da cultura para sobreviver. Ainda, o crédito é escasso na região, refletindo os consideráveis custos burocráticos que impedem o oferecimento de uma taxa de juros subsidiada para os empréstimos feitos na zona rural. Não por acaso, a maioria dos produtores pobres atualmente está presa em um círculo vicioso: ao comprar fertilizantes de uma grande empresa, contraem dívidas que são pagas apenas após a colheira. Ademais, a falta de opções de armazenamento obriga-os a vender o arroz no curto prazo, impedindo o planejamento de suas ações com base nos preços do mercado.

 

Os governos de países dependentes da rizicultura logo perceberam que uma queda nos preços recebidos pelos produtores levaria à deterioração de seu fluxo de caixa. De fato, a maioria desses agricultores precisa desesperadamente de recursos financeiros para viabilizar o plantio para o ano seguinte. Aumentos abruptos nos preços, por outro lado, piorariam ainda mais a situação das camadas mais pobres da população, cuja dieta é baseada no consumo de arroz. Em resumo, as cotações estáveis para o produto são convenientes porque atingem dois objetivos: i) impedem que os rizicultores sofram os piores efeitos de uma queda na renda, como um alto nível de endividamento; e ii) protegem os indivíduos mais pobres da desnutrição crônica motivada pela impossibilidade de adquirir alimentos. Preços estáveis de arroz também promovem a estabilidade política e social, um fator importante para o crescimento econômico de longo prazo de uma sociedade.         

 

A estabilização dos preços exige uma participação ativa do governo. Agências estatais especializadas na comercialização de arroz (STE, sigla em inglês) detêm o monopólio da compra para a criação de estoques. Na Indonésia, tal política tem sido associada com a empresa pública de logística, chamada Perum BULOG, desde os anos 1970. Nas Filipinas, as importações de arroz são estritamente controladas pela Autoridade Nacional sobre Alimentos, uma das principais organizações do país. Na Malásia, embora a Autoridade Federal para o Arroz (BERNAS, em malaio) ofereça ações na bolsa de valores, na prática sua atuação se beneficia de poder monopólico no mercado local. Mesmo um exportador-chave como o Vietnã controla o setor de forma estrita por meio da Associação Vietnamita de Alimentos (VFA, sigla em inglês). Ligadas à empresa estatal, cerca de 100 organizações dedicam-se à venda de parte do arroz do país ao exterior, com destaque para duas firmas públicas, Vinafood 1 e Vinafood 2, cuja participação nas exportações vietnamitas da commodity chega a 47%.      

 

Em geral, os estoques são formados por meio de duas operações: compras junto aos produtores locais e comércio. No primeiro caso, o governo adquire arroz dos produtores após a colheita e armazena esse volume para equilibrar oferta e demanda em momentos de escassez relativa. Partindo da disponibilidade do produto dentro das fronteiras do país e dos preços no mercado internacional, as STEs determinam o nível de importações e exportações para um dado ano. As políticas voltadas a influenciar o intercâmbio da commodity (como tarifas e cotas) são, com frequência, decididas de forma ad hoc. Por exemplo, a fim de restringir a entrada de arroz barato no país em 2000, o governo da Indonésia estabeleceu uma tarifa específica de 430 rupias por quilo, o equivalente a 30% da tarifa ad valorem à época. Entre 2004 e 2007 foi a vez da imposição de restrições às importações, com autorizações concedidas apenas no mês anterior ou nos dois meses após o período de colheita no país (fevereiro-maio)[1].  

 

O principal objetivo da política de estabilização, portanto, é impedir que os preços locais sejam afetados pela instabilidade nas cotações internacionais. Contudo, é preciso salientar que, ao menos idealmente, essa diferença não deveria ser perpetuada. Sempre que amparada em instrumentos protecionistas perenes, como o uso de impostos ou subsídios, políticas anticíclicas violam as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC), sendo injustificadas perante o sistema multilateral.

 

Os efeitos da integração regional sobre os programas de estabilização de preços

 

Commodity "política", o arroz encontra-se entre os poucos produtos agrícolas com um alto nível de proteção nos principais mercados importadores. Nem mesmo o consistente avanço na liberalização do comércio regional na Ásia foi capaz de reverter essa tendência.

 

Criada em 1967, a Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, sigla em inglês) é composta pelos dez países da região, mais Brunei, Camboja, Indonésia, Laos, Malásia e Mianmar. O bloco tem contribuído para uma profunda liberalização do comércio regional: após a assinatura do Acordo de Livre Comércio da ASEAN (AFTA, sigla em inglês), em 1992, as tarifas aplicadas sobre a maioria dos produtos comercializados na região foram reduzidas a uma porcentagem entre 0 e 5%. Algumas exceções persistem, porém, como nos casos do açúcar e do arroz. De fato, o arroz foi classificado como um "produto agrícola sensível", sendo excluído do calendário normal de redução tarifária.    

 

Em dezembro de 2015, a ASEAN será convertida em uma comunidade econômica. Com isso, espera-se um aprofundamento do compromisso de seus membros com a abertura comercial, com benefícios em matéria de fluxos de investimentos e mão de obra qualificada. No caso do arroz, entretanto, Filipinas, Indonésia e Malásia manterão altas tarifas de importação. Embora Manila e Jacarta tenham se comprometido a um corte de 5%, as tarifas permanecerão em níveis bastante superiores àqueles observados em outros países – 35% e 25%, respectivamente. Os malaios, por sua vez, seguirão aplicando uma tarifa de 20%.

 

Tarifas elevadas são apenas uma das ferramentas usadas para a proteção do mercado de arroz em parte do Sudeste asiático. As Filipinas, por exemplo, recentemente obtiveram, em Genebra, autorização para estender seu volume de acesso mínimo (MAV, sigla em inglês). Após obter uma resposta positiva da Organização Mundial do Comércio (OMC), o governo filipino verá o seu MAV aumentar de 350.000 para 805.200 toneladas métricas, volume que estará sujeito à tarifa de 35%. Os carregamentos que excederem tal cota, entretanto, encontrarão pela frente uma tarifa de 50%.  

 

A crise de 2008 e seus impactos sobre a cooperação regional

 

Embora os membros da ASEAN tenham assinado numerosos acordos com o objetivo de fomentar a confiança, cooperação e harmonia no interior do bloco, falta à organização atingir o nível de unidade idealizado por seus defensores. Quando choques ocorrem, é comum a adoção de estratégias que, ao privilegiar objetivos nacionais, acabam sacrificando metas regionais. Exemplo disso ocorreu na crise de 2008, ano em que os preços do arroz foram afetados levando a reações no Sudeste asiático.  

 

Em resposta ao rápido aumento no preço do arroz em finais de 2007, o Vietnã proibiu as exportações do produto por 6 meses. O resultado: enquanto Hanoi mantinha suas vendas suspensas entre janeiro e junho de 2008, as cotações internacionais do produto subiram. Temendo cenários ainda piores, o governo das Filipinas adotou uma estratégia de compras motivada principalmente pelo pânico. Em abril de 2008, auge da crise, Manila autorizou compras de arroz de baixa qualidade pelo valor por tonelada de US$ 1.200, valor US$ 484 superior ao preço prevalecente no mercado apenas um mês antes.    

 

A incerteza somente aumentaria quando, no final de abril, a Tailândia divulgou a proposta de formar, juntamente com Camboja, Mianmar e Vietnã, um cartel de exportadores de arroz. A chamada Organização dos Países Exportadores de Arroz (OREC, sigla em inglês), que seria composta por quatro membros da ASEAN, seria potencialmente nociva aos interesses de outros participantes do mesmo bloco, como as Filipinas. Graças à intensa pressão de Manila e às críticas de organizações internacionais e da opinião pública, o governo tailandês decidiu abandonar a iniciativa duas semanas após seu anúncio[2].

 

O temor levaria, ademais, à adoção de medidas autárquicas – por exemplo, a busca por autossuficiência, como forma de contornar os riscos derivados da volatilidade nos mercados. Em 2008, Manila lançou o programa FIELDS, destinado a incrementar a produção local de arroz e, assim, eliminar as importações do produto até 2013. A ambição do país, porém, não foi acompanhada de fatos concretos: seguindo a tendência observada nos últimos cem anos, as Filipinas seguem importando arroz.

 

Iniciativas como o programa FIELDS levantam uma importante questão: será a autossuficiência uma solução para eliminar os efeitos negativos da instabilidade dos preços internacionais de arroz? A resposta é "não". Conforme a experiência tem mostrado, países insulares como as Filipinas e a Indonésia são importadores crônicos de arroz devido ao reduzido potencial para a rizicultura, a qual depende de enormes quantidades de água. Desde David Ricardo e sua teoria das vantagens comparativas, sabe-se que, não raramente, é mais barato importar do que produzir. Situação semelhante é enfrentada pela Malásia, cujo consumo interno de arroz é suprido por importações que equivalem a 30% do mercado local. Estudos dedicados ao contexto indonésio sugerem que certos níveis de liberalização comercial são mais efetivos do que políticas de autossuficiência, caso a intenção seja garantir segurança alimentar[3].

 

Após a crise de 2008, os membros da ASEAN perceberam que seu principal desafio comum é a criação de mecanismos capazes de consolidar a confiança em momentos de oscilações bruscas nos mercados. Diversos esforços têm sido feitos em direção a esse objetivo. Entre as iniciativas em curso, merece destaque o Quadro para Segurança Alimentar Integrada da ASEAN, cuja meta é a criação de reservas de alimentos nacionais e regionais. Espera-se, assim, que o comércio de arroz no Sudeste asiático seja dinamizado, fortalecendo o fluxo de informação na região e a produtividade agrícola.

 

Em julho de 2011, a Reserva Emergencial de Arroz ASEAN+3 (APTERR, sigla em inglês) foi estabelecida, sendo assinada por todos os participantes do bloco e por China, Coreia do Sul e Japão. O principal objetivo da APTERR é prover uma oferta imediata de arroz capaz de garantir a segurança alimentar caso desastres naturais ou a volatilidade de preços atinja algum de seus signatários. Os estoques previstos pelo acordo devem chegar a 787.000 toneladas, das quais 87.000 já se encontram armazenadas após contribuições por parte dos membros da ASEAN.

 

Os estoques da APTERR são comercializados de acordo com um contrato assinado entre um país vendedor e um receptor. As cláusulas descrevem o arroz comercializado: especificam quantidade, qualidade, preços e um eventual compromisso do exportador de entregar um certo carregamento de arroz, caso necessário. A iniciativa auxilia membros da ASEAN incapazes de lidar com a escassez do produto no mercado interno devido a restrições no mercado internacional da commodity.       

 

Considerações finais

 

No mundo real, não existem políticas perfeitas. Em países usuários de regimes de estabilização de preços, são frequentes a corrupção e a ação de grupos de interesse. Os governos e suas STEs nem sempre são eficientes, como foi possível observar durante a recente crise impulsionada pelos preços do arroz. Segurança alimentar e redução da pobreza, porém, são centrais em estratégias de desenvolvimento agrícola. No Sudeste asiático, os benefícios trazidos pela estabilização de preços são inegáveis caso o grau de consecução de tais objetivos seja considerado.    

 

Melhoras são possíveis, entretanto. A fim de garantir a sustentabilidade da agricultura e dos programas de segurança alimentar na região, os membros da ASEAN devem fortalecer a cooperação. Mais especificamente, é necessário facilitar o comércio regional de arroz, prevenir a volatilidade extrema na cotação do arroz e fortalecer os fluxos de informação sobre o mercado. No nível nacional, a importância de tais políticas tenderá a diminuir à medida que o crescimento econômico diminua a importância da commodity nas cestas de consumo. Finalmente, o setor privado deveria participar mais nas transações internacionais envolvendo o arroz, algo limitado pela regulação estatal. Trata-se de uma agenda que encontraria consideráveis barreiras políticas para prosperar, mas que parece ser o próximo avanço qualitativo na regulamentação do setor.

 

* Hoa Hoang é pesquisadora de pós-doutorado no Food and Agricultural Policy Research Institute (FAPRI) da University of Missouri (Columbia, Estados Unidos). 




 

[1] Disponível em: <http://bit.ly/1Ocy4EP>.

[2] Ver: Dawe, D. The Rice Crisis: “Markets, Policies and Food Security”. Londres: Routledge, 2012.

[3] Ver: Dodge, E.; Gemessa, S. Food Security and Rice Price Stabilization in Indonesia: Analysis of Policy Responses. Cambridge: Harvard University, 2012. Disponível em: <http://bit.ly/1aQjSPe>. Ver também: Dawe, D. Can Indonesia Trust the World Rice Market? In: Bulletin of Indonesian Economic Studies, vol. 44, n. 1, 2008, pp. 115-32. Ver, ainda: Warr, P. Food policy and poverty in Indonesia: a general equilibrium analysis. In: Australian Journal of Agricultural and Resource Economics, vol. 49, n. 4, 2005, pp. 429-51.

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