Juntando a China com a vontade de comer: bancos de desenvolvimento e políticas e salvaguardas socioambientais

20 November 2016

Desde o estabelecimento do Banco Mundial em 1948, foram criados outros 14 bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs)[1]. Essas instituições são engrenagens cada vez mais relevantes no financiamento internacional do desenvolvimento. A grande maioria dos BMDs tem caráter regional e reúne países desenvolvidos e em desenvolvimento. Apesar de criados por Estados soberanos, os BMDs buscam no mercado financeiro a maioria dos recursos para financiamento de suas operações de crédito. Apenas três Bancos têm rating inferior a “A” – o que, por um lado, indica sua adequação aos padrões do mercado financeiro e, por outro, explica o baixo custo de captação que viabiliza suas operações.

 

Comparados a instituições tradicionais como o Banco Mundial ou o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), os novos BMDs, como o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD, também conhecido como Banco do BRICS) ou o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (BAII), apresentam pelo menos três diferenças (ou vantagens) significativas[2]: i) ainda que, muitas vezes, seu crédito seja mais oneroso, os novos BMDs oferecem alternativas que, em geral, não supõem condicionalidades; ii) prometem diminuir o tempo de aprovação das operações de crédito, chegando a concluí-las em metade do tempo despendido por agências bilaterais, bancos nacionais ou até mesmo o Banco Mundial; e iii) constituem uma alternativa para o financiamento de países de renda-média, particularmente de suas demandas por investimentos em infraestrutura.

 

As diferenças ou vantagens apresentadas pelos novos BMDs são, precisamente, as maiores causas de preocupações entre organizações da sociedade civil (OSCs) e muitos especialistas em desenvolvimento[3]. A ausência de condicionalidades, a aposta em processos simplificados de aprovação de operações de crédito e a ênfase em projetos de infraestrutura são dimensões que, de fato, levantam dúvidas sobre os compromissos dos novos BMDs com padrões socioambientais internacionalmente acordados. Nesse sentido, as políticas socioambientais e salvaguardas dos novos (e dos tradicionais) BMDs tornam-se elemento chave para a análise da agenda de financiamento internacional do desenvolvimento.

 

Este artigo discute as políticas e salvaguardas socioambientais adotadas por novos BMDs fundados por países em desenvolvimento – como é o caso do NBD e do BAII – e analisa a revisão das políticas por parte do mais tradicional BMD, o Banco Mundial.

 

Financiando o desenvolvimento: responsabilidades e sistemas nacionais de proteção socioambiental

 

Políticas socioambientais e salvaguardas são, em geral, consideradas respostas às falhas de mercado e externalidades negativas resultantes da ação de agentes privados. Desde a década de 1990, os debates sobre impactos socioambientais têm dado maior ênfase às decisões de financiamento de BMDs, os quais passaram a ser considerados importantes variáveis para a promoção ou deterioração das condições socioambientais. A conexão direta entre proteção socioambiental e investimento internacional tem sido tratada tanto por abordagens orientadas pelo mercado quanto por perspectivas que enfatizam instrumentos autoritativos de regulação[4]. O processo de integração da agenda socioambiental ao financiamento do desenvolvimento foi fundamental para o estabelecimento de salvaguardas no âmbito dos BMDs.

 

Quando tratamos de políticas socioambientais e salvaguardas adotadas por BMDs, duas questões estruturais devem ser consideradas: a partilha de responsabilidades entre o banco multilateral e o tomador do empréstimo; e o problema dos sistemas nacionais de proteção socioambiental. Além do escopo de suas políticas, as chamadas “estruturas socioambientais” (socio-environmental frameworks), elaboradas pelos bancos multilaterais, determinam como serão atribuídas responsabilidades e o papel dos sistemas socioambientais nacionais. Essas duas questões foram tratadas nos documentos de políticas socioambientais divulgados entre fevereiro e agosto de 2016 pelo BAII, pelo Banco Mundial e, finalmente, pelo NBD. A seguir, examinamos como esses três BMDs tratam o problema da partilha de responsabilidades e do papel dos sistemas nacionais.

 

Em 30 de agosto de 2016, o NBD divulgou um conjunto de documentos em que elucidava sua estratégia para identificação e controle do impacto socioambiental dos projetos que financia. O documento Environment and Social Framework atua como um guarda-chuva para três conjuntos de normas (Environment and Social Standards), direcionados a três áreas específicas: meio ambiente, deslocamento involuntário e populações indígenas.

 

O documento apresenta similaridades e divergências em relação às políticas de salvaguarda adotadas por outros BMDs, como o BAII e o Banco Mundial – que conduziu, na última década, longo processo de revisão de sua política socioambiental. De fato, o BAII apresenta uma estrutura de normas equivalente àquela do NBD (meio ambiente, deslocamento involuntário e povos indígenas). O documento do Banco Mundial, por sua vez, baseia-se em uma agenda mais abrangente, que engloba desde normas relativas a eficiência energética e condições de trabalho até saúde e segurança comunitárias. No que concerne ao gerenciamento de riscos socioambientais, o NBD transfere parte significativa das responsabilidades a seus clientes.

 

Mas o NBD não está sozinho. Existe uma notável convergência das políticas socioambientais dos três bancos no que toca à partilha de responsabilidades. Como outros BMDs, o NBD busca distinguir claramente as responsabilidades do Banco daquelas de seus clientes. De um lado, o Banco assume o compromisso de compartilhar informações sobre melhores práticas com clientes; analisar e categorizar projetos; supervisionar a aquiescência dos clientes com suas obrigações socioambientais – exigindo novos estudos conforme os projetos são modificados –; e garantir o “fortalecimento de sistemas nacionais”.

 

De outro lado, as responsabilidades dos clientes contemplam mais diretamente os Princípios do Equador, isto é: elaborar estudos de impacto ambiental e planos de gestão; monitorar sua implementação mediante o envio regular de relatórios; consultar as comunidades afetadas; e estabelecer mecanismos eficazes e acessíveis de reclamação. Essa partilha de responsabilidades constitui alvo de críticas por parte de diversas OSCs que consideram que os bancos transferem a responsabilidade ao tomador de empréstimo, eximindo-se de quaisquer obrigações perante os afetados pelos projetos que financiam. Em última instância, o resultado seria a redução da accountability dos bancos perante potenciais vítimas de projetos financiados[5]. A Tabela 1 apresenta a partilha de responsabilidades proposta pelos três BMDs e as críticas da sociedade civil:

 

 

As políticas socioambientais do NBD e do BAII propõem uma abordagem centrada no “fortalecimento de sistemas nacionais” para o gerenciamento de riscos. Tal abordagem enfatiza a necessidade de fortalecimento desses sistemas tanto do ponto de vista de suas normas e procedimentos quanto dos meios de implementação disponíveis. Essa abordagem é consistente com a rejeição das práticas de condicionalidades que caracterizam os novos BMDs e com a promessa de simplificação dos processos de aprovação das operações de crédito. A surpresa, nesse caso, coube ao Banco Mundial, que passou a adotar a mesma abordagem – uma significativa inflexão, consideradas as políticas que adotou nos últimos 25 anos. Os defensores dessa perspectiva reúnem pelo menos três argumentos para sustentá-la[6]:

 

i) ao se sobreporem às legislações nacionais, políticas tradicionais de salvaguardas teriam um impacto mínimo sobre a maioria dos projetos responsáveis por impactos socioambientais negativos, que não são financiados por bancos multilaterais – além de suscitarem questionamentos sobre violações à soberania e à “apropriação nacional” (ownership);

 

ii) a adoção de salvaguardas representaria mais uma forma de proteção contra críticas externas do que proteção a direitos sociais e ambientais; e

 

iii) as salvaguardas seriam não apenas pouco efetivas, mas também muito onerosas, uma vez que implicam custos significativos para os tomadores de empréstimo com a elaboração e aplicação de estudos e planos socioambientais, aumentando de forma expressiva o tempo necessário para a aprovação das operações de crédito, e posterior desembolso.

 

Nessa perspectiva, o método ideal para garantir a minimização dos impactos sobre o meio ambiente e as populações locais seria o fortalecimento de sistemas legais nacionais e de sua capacidade de implementação em um processo “meticuloso, rigoroso e transparente”, que envolveria tanto bancos quanto seus clientes. Essa prática encorajaria a obediência à lei nacional e tornaria evidente ao público as deficiências de determinados sistemas legais nacionais, estimulando reformas – a serem concretizadas com a assistência do banco de desenvolvimento. Essa abordagem é similar àquela adotada pelos três bancos:

 

- BAII: “O Banco considera que sistemas nacionais e corporativos fortes são cruciais para o gerenciamento de riscos e impactos sociais e ambientais e assiste no seu fortalecimento através de uma variedade de mecanismos, tanto no setor público quanto privado”[7].

 

- NBD: “O NBD promove o uso de sistemas nacionais e corporativos fortes para o gerenciamento de riscos e impactos sociais e ambientais. O NBD auxilia o fortalecimento de sistemas nacionais através de uma variedade de mecanismos, tanto no setor público quanto privado”[8].

 

- Banco Mundial: “Nós também vamos aumentar substancialmente nosso financiamento das salvaguardas para garantir os resultados esperados – com fundos o suficiente tanto para implementação quanto para construção da capacidade de países, de forma que possam desempenhar um papel mais ativo na proteção da sociedade e do meio ambiente”[9].

 

Contudo, a efetividade desse enfoque é controversa. Estudos apontam diversos problemas associados à dependência excessiva dos sistemas nacionais. Nas críticas a essa abordagem, estão os seguintes argumentos[10]:

 

i) na maioria dos casos, existe uma “diluição dos padrões socioambientais” exigidos, na medida em que a eficácia e efetividade de instituições dos países clientes não raro se encontra abaixo do exigido por padrões internacionais; e

 

ii) as políticas centradas nos sistemas nacionais – mesmo que inefetivas e abaixo de padrões internacionais – não especificam como se dará e como será financiado o processo de fortalecimento institucional e de formação de capacidades.

 

iii) Essa abordagem reduziria as possibilidades de prestação de contas de bancos multilaterais às populações afetadas pelos projetos, na medida em que existe uma área cinzenta compreendida por casos em que as violações estão “em conformidade com a lei”, mas estão aquém de princípios advogados pelo banco.

 

Considerações finais

 

Tanto no que concerne à atribuição de responsabilidades quanto ao uso de sistemas nacionais, as políticas socioambientais dos três bancos são notavelmente convergentes. Quando tratam da divisão de responsabilidades entre banco e cliente, o NBD e o BAII apresentam as mesmas linhas gerais e diretrizes do Banco Mundial, transferindo o ônus do cumprimento de normas socioambientais ao cliente e reduzindo as possibilidades de responsabilização e prestação de contas dos bancos às populações impactadas. Ainda, os três bancos apontam para o uso extensivo de sistemas nacionais para a proteção socioambiental.

 

Contudo, não há clareza quanto aos mecanismos de fortalecimento dos sistemas nacionais e – particularmente no caso do NBD e do BAII – dos parâmetros com os quais tais sistemas deveriam estar alinhados. Ademais, tanto o BAII quanto o NBD falham em mencionar, em suas respectivas salvaguardas, detalhes sobre a metodologia empregada para classificar sistemas nacionais como “equivalentes” aos padrões socioambientais exigidos pelo banco. Tal lacuna torna extremamente difícil que a sociedade civil e, no limite, o próprio banco monitorem a adequação da opção pela aplicação de sistemas nacionais.

 

No contexto do financiamento internacional do desenvolvimento, a revisão das políticas e salvaguardas socioambientais do Banco Mundial é, certamente, mais reveladora do que os documentos publicados pelos novos BMDs. Ao contrário da previsão de muitos analistas, as práticas de países emergentes e suas instituições parecem não estar se ajustando às normas já estabelecidas. Ao contrário: buscando enfrentar a competição dos novos agentes do campo do desenvolvimento, instituições tradicionais estariam adaptando suas políticas àquelas adotadas pelos chamados emergentes. Poderíamos caracterizar esse fenômeno como “race to the bottom”. Na verdade, para usar a expressão de um experiente especialista em desenvolvimento, talvez seja o caso de afirmar que os agentes tradicionais desse campo “juntaram a China com a vontade de comer”.

 

* Paulo Esteves é diretor do Instituto de Relações Internacionais (IRI) da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e coordenador-geral do BRICS Policy Center.

** Geovana Zoccal é professora do IRI PUC-Rio e pesquisadora do BRICS Policy Center.

*** Gabriel Torres é estagiário do BRICS Policy Center.




[1] Não consideramos aqui a criação da International Development Association (IDA), no âmbito do Banco Mundial, em 1960.

[2] Ver: Faure, Raphaëlle; Prizzon, Annalisa; Rogerson, Andrew. Multilateral development banks. Londres: ODI, 2015. Ver também: Schmaljohann, Maya; Prizzon, Annalisa. Age of Choice: How developing countries are managing the new aid landscape? A summary. Londres: ODI, 2015. Ver: OECD. The New Development Finance Landscape: emerging and preliminary perspectives from the cases of Ghana, Senegal and Timor-Leste. Paris: OECD, 2014.

[3] Ver, por exemplo, o comunicado de imprensa dos grupos da sociedade civil na Primeira Reunião Anual do NBD, disponível em: <http://bit.ly/2eWAx6X>.

[4] O espectro entre as duas perspectivas é amplo e pode não ser convergente em suas demandas e agendas. No caso da governança socioambiental (ESG, sigla em inglês), a agenda desenvolveu diferentes estratégias de promoção do chamado investimento responsável de base voluntária (para mais informações, ver: http://www.ussif.org/esg). Contudo, particularmente no sistema das Nações Unidas, é possível identificar esforços para promover uma posição intermediária entre essas diferentes perspectivas. Os princípios das Nações Unidas sobre empresas e direitos humanos foram desenhados para prover um padrão global de prevenção e controle de risco dos impactos adversos da atividade empresarial em relação aos direitos humanos. Tais princípios teriam a qualidade de um ponto de referência global autoritativo, já que possuem o endosso do Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas. Esses princípios foram considerados um “meio termo” com uma política de “proteção, respeito e restauração”, na qual as obrigações dos Estados e o papel das empresas buscam combinar direitos e obrigações além da restauração apropriada e efetiva dos direitos de populações atingidas. Esses princípios reivindicam especial atenção aos direitos e necessidades dos indivíduos ou grupos ou populações vulneráveis e marginalizados, com um componente de gênero. Para mais informações, ver: <http://bit.ly/18WbEUy>. Além disso, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) defende, em seu documento sobre padrões socioambientais, que “o termo ‘social e ambiental’ deveria ser definido incluindo em seus padrões a gama de questões transversais, que incluem direitos humanos, igualdade de gênero e sustentabilidade ambiental”. Para mais informações, ver: <http://bit.ly/1Wy11K8>.

[5] Ver: CIEL. CIEL prepares analysis of the Asian Development Bank’s proposed “Country Systems Strategy” for civil society consultations on the ADB’s proposed “Safeguard Policy Statement. Washington, D.C.: CIEL, nov. 2008. Disponível em: <http://bit.ly/2eGaXlQ>.

[6] A esse respeito, ver post “The problem with development banks’ environmental and social safeguards” (14 abr. 2016), de Chris Humphrey, no blog do Overseas Development Institute, disponível em: <http://bit.ly/2eG8aZT>.

[7] Disponível em: <http://bit.ly/2eWFuMZ>.

[8] Disponível em: <http://bit.ly/2g1FC24>.

[9] Disponível em: <http://bit.ly/2b3YU5t>.

[10] Ver: CIEL. CIEL prepares analysis of the Asian Development Bank’s proposed “Country Systems Strategy” for civil society consultations on the ADB’s proposed “Safeguard Policy Statement. Washington, D.C.: CIEL, nov. 2008. Disponível em: <http://bit.ly/2eGaXlQ>.

This article is published under
24 June 2016
Documento divulgado pela Organização Mundial do Comércio (OMC) em 21 de junho aponta o aumento no uso do protecionismo entre os membros do G-20. Baseado no período entre outubro de 2015 e maio de...
Share: 
2 July 2016
O ministro das Relações Exteriores do Uruguai, Rodolfo Nin Novoa, assegurou que a Venezuela ocupará a Presidência Pro Tempore do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Prevista para julho de 2016, a...
Share: