Mercosul: o(s) significado(s) do bloco

29 April 2013

O autor argumenta que a suspensão do Paraguai e o ingresso da Venezuela ao Mercosul não somente violam todas as disposições legais que regem o bloco, como também se distanciam dos objetivos sobre os quais o Mercosul foi erigido.

A partir da década de 1950, vários países iniciaram uma nova era em matéria de relações internacionais: por compreenderem que, sozinhos, o caminho rumo ao desenvolvimento é árduo, buscaram integrar suas economias. França e Alemanha deram o primeiro passo, ao constituírem a Comunidade do Carvão e do Aço, em 1951. Assim, colocaram fim a um enfrentamento de séculos, que produziu enormes danos a seus países. De fato, como resultado da política anterior de constantes desentendimentos, territórios eram conquistados e perdidos de acordo com as guerras que travavam, o que gerava enormes déficits e um comércio muito limitado.

No entanto, apenas quando foi celebrado o Tratado de Roma (1958), que criou a Comunidade Econômica Europeia, o termo supranacionalidade se tornou mais frequente, porque seus signatários compreenderam que esse era o único arranjo para uma integração efetiva. Na realidade, o conceito de supranacionalidade foi uma elaboração mais judicial que legislativa ou normativa: foi o Tribunal de Justiça da União Europeia que substituiu o conceito de soberania indivisível por soberania divisível.

Embora não com as características do modelo europeu, na América Latina, um conjunto de países buscou, em 1961, criar um espaço de integração: a Associação Latino-americana de Livre Comércio (ALALC). A iniciativa não obteve o êxito esperado, mas proporcionou alguns avanços aos países que começaram a negociar regimes especiais, com destaque para aquele ancorado no conceito de país de menor desenvolvimento relativo (PMDR), cuja economia é considerada em franca assimetria com os demais. A ALALC foi posteriormente substituída pela Associação Latino-americana de Integração (ALADI), que tampouco obteve a relevância esperada.

Em um processo paralelo, os países da América do Sul deram início a projetos de integração na região andina – Comunidade Andina de Nações (CAN) – e no Cone Sul – Mercado Comum do Sul (Mercosul).

O Mercosul

Em 9 de novembro de 1988, Argentina e Brasil celebraram o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, que colocava fim a uma longa fase de desentendimentos entre esses países. Embora o Tratado versasse fundamentalmente sobre questões de caráter comercial, matéria em que se concentravam as maiores desavenças, estava claro que a integração era o melhor caminho para superar os desacordos regionais, seguindo a tendência que ganhava terreno mundialmente. Mais tarde, Uruguai e Paraguai foram convidados a integrar o processo, quando se deram as condições políticas necessárias para tanto, e, em 26 de março de 1991, foi celebrado o Tratado de Assunção, que deu origem ao Mercosul, com esses quatro países como membros plenos.

No Preâmbulo do Tratado, foi definido o objetivo principal do bloco: “a ampliação das atuais dimensões dos mercados nacionais, por meio da integração, constitui condição fundamental para acelerar os processos de desenvolvimento econômico com justiça social”. A leitura atenta desse trecho permite observar que, nele, o que moveu os governos dos quatro países a criar um mercado ampliado foi o desejo de promover um maior desenvolvimento de seus mercados internos.

O Paraguai, detentor de um mercado de pouco mais de cinco milhões de habitantes, passava a integrar um mercado com população aproximada de duzentos milhões. O Uruguai, com pouco mais de três milhões de habitantes, encontrava-se na mesma situação. A proposta era extremamente atrativa para esses países menores. Dependia, então, da vontade política dos países alcançar o objetivo.

O processo nasceu e viveu seus primeiros anos com grande entusiasmo: o comércio intrarregional logo apresentou grandes avanços. Pouco a pouco, entretanto, fortes interesses – em especial, por parte do empresariado – começaram a ruir o bloco. Aqui, cabe destacar que Argentina e Brasil nunca denunciaram o Tratado de Amizade, Cooperação e Integração de 1988, de modo que, quando convinha a seus interesses, o exumavam e argumentavam que determinada questão se inseria no âmbito da bilateralidade – o que provocou não poucos protestos por parte dos demais membros do Mercosul, que sentiam os efeitos discriminatórios advindos desse acordo.

Todavia, mesmo dentro desse contexto, existem temas que devem ser visualizados com outra ótica, qual seja, as evidentes assimetrias entre os membros do bloco. Apesar de terem sido reconhecidas por Brasil e Argentina na Cúpula de Assunção de junho de 2003, tais assimetrias até hoje não foram traduzidas em medidas práticas que pudessem efetivamente amenizá-las.

A crise brasileira do Real, em 1999, e a da Argentina, de 2001, provocaram pedidos de suspensão de determinadas obrigações por parte desses países, o que foi acordado, mas com um evidente desvio da tarifa externa comum aprovada pelos quatro países.

Se considerado o caráter interestatal, e não supranacional, do tratado constitutivo do Mercosul, as dificuldades para a integração se multiplicam, já que existe o problema da necessidade de internalização das diversas normas – o que, por vezes, é utilizado pelos Estados membros como forma de salvaguarda para que as mesmas não entrem em vigor.

Em 2012, foi aprovado o ingresso da Venezuela como membro pleno do Mercosul. Esse acontecimento merece uma análise mais detalhada: primeiramente, a aprovação do ingresso da Venezuela ocorreu em violação a decisões expressas do Mercosul, que impõem condições a “qualquer país” que deseje ingressar no bloco. Embora não tenha cumprido até hoje tais condições e apesar de pender a aprovação do Parlamento do Paraguai para que seja definitivamente incorporada, a Venezuela foi admitida como membro pleno.

As razões do ingresso da Venezuela foram eminentemente políticas. Em uma jogada, a meu ver, equivocada, o Brasil entendeu que era melhor ter a Venezuela dentro do bloco, de maneira a estabelecer um equilíbrio na pretendida hegemonia do país andino, apoiada na imensa quantidade de dólares que ingressaram como consequência do abrupto aumento no preço do petróleo no mercado internacional.

Mas o que a Venezuela tem em comum com o Mercosul? Suas economias não são complementares e, até agora, não se nota uma vontade real de interligá-la ao bloco, diante da sistemática oposição de seus técnicos. Contudo, há enorme interesse político por parte da Venezuela em integrar o Mercosul, do qual já participa como membro pleno – sem dever sê-lo – e desde o início pretendeu “ideologizar” o bloco, com a inclusão de temas sociais, os quais sempre estiveram presentes nas reuniões, mas nunca com o enfoque proposto pelo governo venezuelano.

Pode-se dizer que o Mercosul está longe de alcançar o objetivo para o qual foi originalmente criado: promover o desenvolvimento de nossos povos por meio de um mercado comum ampliado de mais de duzentos milhões de habitantes. Seu futuro é incerto, tendo em vista que os membros maiores não entendem que a integração possui um componente fundamental para seu avanço: a solidariedade. Solidariedade entre os países maiores e menores.

A criação de um fundo especial para obras de infraestrutura – o Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM, sigla em espanhol) –, com dotação de US$ 100 milhões, é uma gota d’água no mar de necessidades da região e não é precisamente o paliativo para contornar tais assimetrias. Considero mais importante que os membros maiores flexibilizem o acesso dos produtos dos países menores a seus mercados, do contrário o sentido original da integração fica definitivamente desvirtuado.

Permito-me insistir no significado econômico do bloco, pois realmente este foi o motivo pelo qual os países decidiram fundá-lo. Não foi baseado em razões de ordem política ou social, senão simplesmente econômicas. Talvez as profundas crises que o Mercosul viveu desde sua fundação tenham decorrido da própria perda desse norte, desse horizonte. Por isso, penso que a melhor maneira de fortalecer essa organização regional é consolidar sua institucionalidade. Um ponto crítico nesse quesito é o sistema de solução de controvérsias, já que é sabido que todo projeto ou processo de integração se baseia em um forte sistema de solução de controvérsias.

Ao amparo de pretendidas disposições constitucionais, alguns países – em especial o Brasil – sempre foram relutantes à criação de um órgão permanente. Desse modo, o Protocolo de Brasília, assinado em dezembro de 1991, estabeleceu um sistema arbitral com a formação de tribunais ad hoc, o que significa que, para cada conflito deveria ser nomeado um tribunal arbitral, constituído a partir de uma lista de árbitros que os países designavam. Obviamente, essa disposição era transitória, até que o bloco se consolidasse, mas tinha o grande inconveniente de encerrar a possibilidade de que soluções divergentes fossem prolatadas em casos análogos, diante da diferença na composição das turmas ad hoc de julgadores.

Após a crise argentina de 2001, os membros do Mercosul decidiram, ante a preocupação surgida na comunidade internacional com o futuro do bloco, celebrar o chamado Protocolo de Olivos sobre Solução de Controvérsias, que estabeleceu um Sistema Arbitral Permanente. Não era ainda o desejado – ao menos para os países menores, a ambição era criar a Justiça do Mercosul –, mas era sem dúvida um avanço relevante. No entanto, tampouco teve o resultado que se esperava.

Além da relutância dos países em submeter questões ao Tribunal Permanente de Revisão, os poucos laudos publicados não foram cumpridos pelas Partes. Talvez o caso mais paradigmático seja o caso das papeleiras envolvendo Argentina e Uruguai: em vez de recorrerem ao Tribunal do bloco, os países preferiram submeter o caso à Corte Internacional de Justiça. O pretexto era que o tratado entre as Partes assim o previa; mas o tratado em questão era muito anterior ao tratado constitutivo do Mercosul, que obviamente seria o âmbito natural para dirimir a controvérsia. Resta, pois, evidente que não interessa aos países o fortalecimento do sistema de solução de controvérsias.

O futuro do Mercosul

Obviamente, para falar de futuro do Mercosul é necessário falar, mesmo que de forma breve, sobre a crise que o bloco atravessou em decorrência do impeachment do presidente paraguaio. Em junho do ano passado, o Congresso do Paraguai, por avassaladora maioria, decidiu iniciar um processo de impeachment do presidente Fernando Lugo. Os prazos outorgados para a defesa foram breves, mas conforme se pôde notar durante a defesa exercida por três advogados, foram suficientes ao pleno exercício desse direito. A fixação do prazo teve como base um antecedente de 1999, quando, em decorrência de um processo de impeachment do então presidente Cubas, houve uma grande mobilização popular em frente ao Congresso, que terminou com a morte de nove jovens estudantes.

O processo de impeachment do presidente Lugo, que respeitou todas as disposições constitucionais, resultou em sua destituição do cargo. Poucos dias depois, a Cúpula de Presidentes dos membros do Mercosul reuniu-se em Mendoza (Argentina) sem a participação do Paraguai – que não teve direito à defesa. Na reunião, este país teve sua qualidade de membro do Mercosul suspendida, sem que, para tanto, fossem cumpridas as disposições do Protocolo de Ushuaia. Essa suspensão, ressalte-se, foi arbitrária e ilegal, e estabeleceu um precedente nefasto no Mercosul, ilustrado pela declaração do presidente uruguaio Mujica, de que “o político está sobre o jurídico”.

Essa situação gerou inúmeras reações, mas talvez a mais importante esteja relacionada à União Europeia (UE), cujos representantes declararam que, enquanto não se esclarecer a situação do Paraguai, não haverá novas rodadas de negociação para o tratado de livre comércio que se pretende celebrar entre Mercosul e UE.

Mais grave ainda – e em violação a todas as disposições legais que regem o Mercosul (tratados, protocolos, decisões, regulamentos etc.) –, os presidentes reunidos na referida Cúpula autorizaram o ingresso da República Bolivariana da Venezuela ao bloco. Com isso, consumaram o “verdadeiro golpe de Estado no Mercosul”, ao deixar de lado o Direito e substituí-lo por conveniências ideológicas, ou razões econômicas – o que é pior ainda.

Embora tenham sido realizadas, em 21 de abril, as eleições no Paraguai – as quais foram um exemplo do civismo do povo paraguaio – a suspensão persiste, apesar de alguns sinais de que isso possa mudar. Dessa forma, o novo presidente paraguaio está diante de um grande problema, que nem ele, nem o Paraguai criou. Deve esperar que o chamem a negociar seu reingresso a um lugar de onde por direito é membro pleno? Deve aceitar sem condições, como um feito consumado que a Venezuela figure como membro do Mercosul? Não se sabe qual decisão será adotada por Cartes, novo presidente paraguaio, mas se espera, qualquer que seja sua decisão, que esta não seja tomada em detrimento da dignidade do Paraguai.

O Mercosul somente terá futuro e será crível se seus membros decidirem respeitar o direito que rege sua constituição e funcionamento. Se reconhecerem de verdade as assimetrias dentro do grupo regional; se buscarem de uma vez por todas cumprir as disposições do tratado relativas à livre circulação de produtos dentro do mercado comum; se estabelecerem as convergências macroeconômicas para que não se produzam crises como a brasileira de 1999 e a argentina de 2001.

Uma vez mais, a vontade política dos países que compõem o bloco será decisiva para predizer seu futuro. Se o objetivo é fazer o Mercosul perdurar, este deve ser mais solidário, mais respeitoso e, sobretudo, cumpridor das disposições legais que regem seu funcionamento. Do contrário, em breve assistiremos a sua derrocada.

* Ex-ministro das Relações Exteriores do Paraguai (2001-2003).

This article is published under
28 April 2013
Repensando o consumo: consumidores e o futuro da sustentabilidade BBMG, GlobeScan e SustainAbility – novembro 2012 Este estudo sustenta que os consumidores estão repensando seus hábitos de consumo...
Share: 
29 April 2013
Diante da suspensão do Paraguai do Mercosul, o autor analisa o quadro econômico e político do país e argumenta que a decisão justificada com base no quadro político paraguaio não apresentou...
Share: