Mudanças climáticas e desenvolvimento humano: o desafio do IDH

25 November 2011

O Relatório de Desenvolvimento Humano (RDH 2011)[1] da Organização das Nações Unidas (ONU), divulgado em 2 de novembro, lança um desafio: a agregação das dimensões da sustentabilidade e da equidade à avaliação do bem-estar humano. O documento conclui que a contínua melhoria do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) depende de medidas arrojadas para a redução dos riscos ambientais e da desigualdade. As conclusões do relatório deverão influenciar os debates na Rio+20, principalmente se considerada a proposta recentemente apresentada pelo Brasil para essa Conferência.

Sustentabilidade e equidade: o RDH de 2011 dedica-se a avaliar o papel dessas duas noções no processo de criação de condições favoráveis ao desenvolvimento humano. Segundo o relatório, o desenvolvimento humano consiste no alargamento das liberdades e capacidades das pessoas para viverem vidas que valorizam e que têm motivos para valorizar. Na prática, o RDH 2011 fornece uma avaliação do bem-estar humano que não se limita à renda per capita; mais importante para a concepção do relatório é a ideia de que os seres humanos vivem melhor quando possuem liberdades e capacidades que lhes permitem fazer escolhas.

A adição da sustentabilidade e da equidade à lógica do IDH, nesse sentido, leva a uma redefinição dos limites das escolhas feitas pelos seres humanos. Por exemplo, a expansão das liberdades e capacidades de uma pessoa, ainda que lhe permitam optar por um estilo de vida mais próximo de suas preferências, não deve afetar as possibilidades das gerações futuras de terem o mesmo direito. Da mesma forma, a preocupação com o equilíbrio intergeracional no uso dos recursos ambientais do planeta passa a vir acompanhada da atenção à equidade intrageracional.

A progressiva ampliação da noção de desenvolvimento humano deverá influenciar as discussões multilaterais. Em primeiro lugar, por defender a ampliação da ideia de sustentabilidade: o RDH 2011 enfatiza a dimensão humana desta ao afirmar que “a sustentabilidade não é, de modo exclusivo ou mesmo essencial, uma questão ambiental (...). Tem fundamentalmente a ver com a forma como decidimos viver as nossas vidas, com a consciência de que tudo o que fazemos tem consequências” tanto para nossos contemporâneos quanto para as gerações futuras.

O RDH 2011 apresenta, ademais, uma tentativa de integrar a equidade em suas avaliações. Outrora uma das principais críticas ao IDH, a dificuldade de lidar com a desigualdade entre os seres humanos deve-se menos à fundamentação teórica do índice do que à busca por um número único capaz de rivalizar com outras medidas, como o Produto Interno Bruto (PIB). Inspirado principalmente na contribuição de Amartya Sen, o relatório apresenta uma ideia de equidade ligada ao acesso às capacitações e às liberdades. Em outras palavras, não se limita à comparação da renda, olhando também o acesso à saúde, à educação e às liberdades políticas.

Em terceiro lugar, o referido relatório ecoa uma afirmação que costuma suscitar polêmicas, qual seja: que o comércio internacional permite que os países terceirizem a degradação ambiental. Longe de refletir uma defesa do protecionismo, o argumento do relatório demonstra que, por trás do funcionamento de uma unidade fabril poluidora em um país em desenvolvimento (PED), não raramente há consumidores com alta renda per capita. A abordagem do RDH 2011, nesse sentido, pode ser usada contra posições que clamam por maiores barreiras ambientais nas economias desenvolvidas, ao demonstrar que o atraso relativo não implica maior degradação ambiental em todas as variáveis analisadas.

O Relatório também defende a intervenção dos governos a fim de minimizar os riscos de um desastre ambiental[2]. Chama a atenção, no relatório, a referência ao papel do Estado na formulação de políticas industriais e na criação de incentivos para o estabelecimento de mercados para os serviços ecossistêmicos. Considera viável, da mesma forma, a criação de um imposto sobre operações cambiais que financiaria os projetos necessários para garantir a adaptação às mudanças climáticas.

Finalmente, o RDH 2011 questiona os efeitos colaterais derivados da contínua melhoria do índice em boa parte dos países desde o seu estabelecimento. Mais especificamente, descreve a complexa relação entre o desenvolvimento humano e a sustentabilidade ambiental. Afinal, o aumento do IDH implica efeitos diversos de acordo com a variável analisada. Melhores níveis de desenvolvimento contribuem para a atenuação das privações ambientais das famílias, como o acesso a água potável e melhor saneamento. Já os riscos ambientais com efeitos comunitários, como a poluição do ar urbano, tendem a aumentar em resposta ao crescimento econômico, só diminuindo após a obtenção de certo patamar de desenvolvimento.

São as emissões de gases do efeito estufa (GEEs), porém, o principal desdobramento negativo do aumento do IDH. O Relatório reconhece que crescem os riscos ambientais com efeitos globais, em especial o aquecimento do planeta, à medida que aumenta o componente “renda” do índice. Ademais, demonstra que países com ritmo de crescimento econômico acelerado passam também por um crescimento mais rápido das emissões de dióxido de carbono per capita. A conclusão do relatório é inequívoca: a melhoria recente do IDH tem alimentado o aquecimento global.

As razões para o contraste de acordo com o desafio ambiental enfrentado se relacionam com a natureza de cada problema: enquanto as privações no nível familiar costumam ser resolvidas com a inserção dos menos favorecidos na sociedade, os riscos ambientais com efeitos comunitários são mitigados, em geral, por meio da pressão política organizada. Questões globais como o aquecimento global, por sua vez, caracterizam-se pelas consequências difusas no curto prazo, além das limitações para a coordenação entre os Estados.

PEDs e mudanças climáticas

Diante do crescimento contínuo das emissões de GEEs, o RDH 2011 alerta para as possíveis consequências das mudanças climáticas sobre a evolução do IDH. Segundo a administradora do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), Helen Clark, a incapacidade dos Estados de lidar com os riscos ambientais globais pode levar à perda de parte das conquistas obtidas nas últimas décadas. Os cenários apresentados no relatório mostram que, na pior das hipóteses, o IDH global em 2050 seria 15% inferior ao previsto em um cenário básico – com alterações limitadas na desigualdade, ameaças ambientais e riscos.

Melhores resultados no IDH podem levar, de fato, a dificuldades crescentes para o progresso posterior no índice. A manutenção de estratégias voltadas exclusivamente ao crescimento econômico baseado no consumo de combustíveis fósseis, ao aprofundar o aquecimento global, destruiria as bases para o desenvolvimento das capacidades dos seres humanos. A parcela mais pobre da população global seria a mais afetada por essa situação, segundo o relatório, dada a sua desproteção e a dependência direta da exploração dos recursos naturais.

Isso não significa que o direito ao crescimento econômico, tradicional reivindicação dos PEDs, seja criticado pelo RDH 2011. O relatório considera possível a expansão do produto agregado com sustentabilidade ambiental; a ideia de uma economia verde constituiria a chave para essa convergência. Crescimento, entretanto, é insuficiente segundo a lógica do IDH. O RDH 2011 propõe o enriquecimento da noção de economia verde, com ênfase na dimensão humana.

Não por acaso, o relatório lembra que é possível aumentar o IDH com avanços no acesso à educação e à saúde. Essas variáveis caracterizam-se tanto pela inegável influência sobre a expansão das capacidades quanto pelo baixo impacto ambiental.

De qualquer maneira, o RDH 2011 inspira, ainda que indiretamente, uma indagação que certamente ganhará peso nos próximos anos: em um contexto de crescimento econômico em diversos PEDs, qual será o seu papel na mitigação do aquecimento global? O relatório demonstra que, embora a eficiência energética de uma sociedade aumente à medida que o IDH avança, a emissão total de GEEs mantém a sua trajetória ascendente. Resta saber de que maneira a comunidade internacional lidará com as demandas pelo direito de poluir mais, ainda que no curto prazo, feitas por diversos países. As negociações na COP 17 em Durban (África do Sul) certamente serão um termômetro; a resistência manifestada por diversos países em prorrogar o regime climático nos moldes atuais mostra que essa questão ocupará o centro da agenda climática nos próximos anos.

O RDH 2011 e a Rio+20

Não resta dúvida de que as conclusões do RDH 2011 influenciarão as negociações na Rio+20, que ocorrerá em junho de 2012. Ao propor a adição da equidade à lógica da mensuração do bem-estar humano, o relatório traz a dimensão distributiva para o centro dos debates. Da mesma forma, o conteúdo do RDH 2011 busca legitimar a própria importância do IDH, criticado nos últimos anos por não considerar variáveis como a desigualdade social e a sustentabilidade.

É necessário, porém, diferenciar a dimensão retórica do aspecto operacional do índice. No primeiro caso, a referência ao “crescimento verde inclusivo” vai ao encontro de propostas como a apresentada pelo Brasil à ONU, em 1º de novembro, sob o título de Contribuição Brasileira à Conferência Rio+20[3]. Segundo a ministra do Meio Ambiente, Izabella Teixeira, a proposta pode ser resumida da seguinte forma: “a economia verde inclusiva é um caminho em que você gera renda, crescimento econômico e desenvolvimento a partir da inclusão social”. Todavia, ao problematizar a relação entre esses eixos, o RDH 2011 estimula reflexões sobre a forma com que esses elementos serão articulados nas políticas domésticas do Brasil e de outros países, de modo a conciliar sustentabilidade e equidade.

Nesse sentido, a ampliação da ideia de crescimento verde deverá ser discutida em junho, norteando os compromissos multilaterais após 2015. A transformação da retórica em ferramentas metodológicas, por outro lado, esbarra em limitações como a falta de dados e a busca constante por resultados sintéticos.

De qualquer maneira, o RDH continuará influenciando as políticas públicas ao redor do mundo. A considerável atenção dada ao ranking de países faz com que, especialmente em países democráticos, os governos estejam atentos à evolução do IDH. Chega a ser irônico que o desenvolvimento de uma medida única, inicialmente a principal objeção de Amartya Sen ao índice, tenha tido um papel tão importante para sua popularização. Conforme variáveis ambientais e distributivas forem adicionadas à lógica do IDH, espera-se que a pressão sobre os formuladores de política também aumente.

Por sua vez, mesmo os críticos do IDH reconhecem que o relatório não se limita a um número, apresentando inúmeras tabelas e importantes debates concentuais. Diante da proposta brasileira de estabelecimento de um novo índice para a mensuração do bem-estar humano, apresentada em sua contribuição para a Rio+20, cabe perguntar se metodologias mais complexas não dependerão, primeiramente, de maior consenso em torno das noções que o fundamentam. O IDH foi possível graças ao progressivo reconhecimento da validade da abordagem teórica de Amartya Sen. Assim, levará algum tempo para que o índice seja substituído por outra métrica capaz de atrair a atenção do grande público e, ao mesmo tempo, fornecer dados comparativos consistentes.

[1] Disponível em: .

[2] Este é um aspecto também destacado na proposta apresentada pelo Brasil para a Rio+20, que atribui centralidade à participação ativa do Estado na promoção do desenvolvimento sustentável.

[3] Disponível em: .

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